1.前 言

自从AT&T总裁西尔多·维勒在1907年首次提出普遍服务的概念以来，尽管普遍服务的定义和具体内容都发生了很大变化，但是很多国家都仍然还在把提供普遍服务作为网络产业的一项重要的公共政策。提供普遍服务实际上等于实行广泛的补贴政策，比如对于边远或者农村等典型的高成本地区，电信、电力、邮政、运输业运营商不但不能拒绝为这些高成本地区的用户提供服务，而且还不能依据成本采取相应的高资费政策，并且还要保证一定的服务质量。一般而言，普遍服务意味着大用户或工商用户对居民用户进行补贴，或者低收入用户得到不同形式的补贴。用于补贴的资金往往来源于在某些服务上设立的专项收费，而不是一般的财政税收。

更确切地讲，现行的补贴制度大都以扭曲现有垄断企业提供的不同服务的相对价格来实现的 。由于垄断企业在提供补贴的服务上利润低于成本，用拉姆士定价原理来讲，就是规制企业在这些服务上的加价不能回收提供这些服务的成本，因此需要在其他服务上得到相应的补偿。补偿的方式是规定好的，一般采用交叉补贴机制，即在没有补贴的服务上规定很高的加价。从这个意义上讲，对企业来说，交叉补贴无非是一种满足预算平衡的机制，所以相对于财政补贴来讲，交叉补贴是在企业内部实现的，并且是垄断企业与规制机构订立的规制合同的一部分。

在发达国家里，这种交叉补贴机制现在已经或者即将被取消。带来这种变化的主要原因有二个：一是引入了价格上限规制。实行价格上限规制使企业有了调整相对价格的自由，所以企业会以更接近于商业原则的方式重新平衡资费结构。在这种情况下，企业不愿意再以低于成本的收费方式为高成本地区提供服务，或者为低收入用户提供补贴。为了在实行价格上限时仍然使企业有提供交叉补贴的动机，规制机构需要对价格上限中的权重做大幅度的调整，只有这样才能保证企业一旦向规定的低资费用户收取较高的资费，就会受到严厉地惩罚；或者不调整权重干脆实行统一定价。实际上从80年代开始引入价格上限以后，已经对价格上限已经做了很多系统的调整。比如按规定，运营商需要在服务区内实行统一定价，资费调整速度要受到严格的限制，如月租费的上涨速度要受到一定的限制。

尽管引入价格上限使得交叉补贴机制发生了很大变化，但是对交叉补贴机制造成更大冲击的则是自由化改革。为了实现交叉补贴，运营商必须在提供补贴资金来源的服务项目上得到足够的利润，只有这样才能为其他服务提供补贴。但是由于人为造成的价格扭曲，新进入者只想或者至少优先考虑进入利润比较高的服务领域，而不愿提供价格较低或者亏损的服务。在存在交叉补贴的情况下引入竞争会带来二个问题：首先是无效率的市场准入。因为即使新进入者的效率较低，进入现有资费结构中的高资费服务市场也是有利可图的。其次是原有的普遍服务的实现机制难以为继。由于竞争压力，提供补贴资金的某些高资费服务的“税基”将会消失。

普遍服务在目前有关网络产业改革的政策讨论中引起了广泛的争议，在很多国家里，它甚至是规制改革以及引入竞争政策的焦点问题之一，这是很容易理解的，因为改革交叉补贴意味着利益格局的重新调整，所以个中的政治经济因素肯定令人格外关注 。在消费者方面，接受补贴的利益集团，包括居民用户和农村地区用户，当然会竭力保留普遍服务。但是一些强大的利益集团，比如电信和电力服务的大商业用户则一直为了取消交叉补贴，积极地鼓噪自由化，他们这样做当然是为了能够享受较低的服务价格，就如同富人反对税收一样。在生产者方面，垄断运营商常常将提供普遍服务作为反对引入竞争的理由，一些人甚至认为普遍服务无非是“普遍借口”而已。很多人认为，因为竞争是与交叉补贴相矛盾的，所以反过来交叉补贴也会成为引入竞争政策的障碍。但另一方面，新进入者也会千方百计想使普遍服务的所有负担都落到原垄断运营商身上，从而增加自己的竞争优势。总而言之，普遍服务为网络产业自由化的讨论平添了很多政治经济色彩。

对我国来讲，普遍服务与经济的发展目标息息相关。比如由于迄今为止，我国的电话普及率仍然很低，在偏远和经济尚不发达地区更是如此，但是电信部门作为一种非常重要的基础设施，正是这些地区摆脱贫困和发展经济所急需的，因此普遍服务作为一项公共政策来讲，对我国仍然具有十分重要的意义。

本报告主要讨论有关以竞争中性的方式提供普遍服务改革建议，很多人认为这项改革是普遍服务改革的大方向。但是在讨论这些建议之前，首先必须准确地定义普遍服务，然后才能讨论为什么需要提供普遍服务，以及实现普遍服务的机制问题。为了讨论的方便起见，后面的讨论将主要限于电信业，此外还将主要以英美国家的普遍服务为背景。这样做的主要原因是，一方面这些改革思路主要是由这些国家首先提出的，并且目前的文献也主要以这些国家为背景；另一方面，这些讨论对我国的普遍服务改革也具有借鉴意义，这不仅是因为从普遍服务机制上来讲有很多相似之处，更重要的是这些市场化改革思路很可能是我国今后改革的方向。

2.普遍服务的基础

2.1定 义

对普遍服务的定义稍作考察就可以看出，不同国家、不同产业的普遍服务的定义是各不同的，但是在一些比较关键的特点上却有很多公性。根据这些特征，可以将普遍服务义务看成是提供某些基本服务，并且满足：(1)有一定的质量保证；(2)对所有用户；(3)价格可以承受。

受普遍服务义务限制的具体产品或服务随着国家和产业的不同而不同。比如美国96年电信法规定，可以归入普遍服务的电信服务包括公共交换网语言级别的接入服务，触音信令，长话接入，查号服务等。在英国，电信普遍服务包括基本电话服务，信息传送，查号，急救服务，电话号码簿，公共电话等。

为了具体起见，下面的讨论主要针对英美国家的普遍服务定义：即以可以承受的资费水平向包括低收入消费者在内的所有用户，以及包括农村地区、边远地区或其他高成本地区在内的所有地区提供有质量保证的电信服务 。下面暂时先不讨论哪些服务应该算普遍服务以及应该定义什么样的质量水平这类的棘手问题，而首先看看提供普遍服务的一些最主要的原因。

网络外部性。当加入一个网络所得到的好处依赖于加入这个网络的用户数时，一般称存在网络外部性 。比如对电信网来讲，装电话的人数决定了任何人最多可以与多少人以电话方式进行联系。因此，每个人是否决定装电话的决策直接影响到其他人的福利。但是，每个人在做出装电话的决策时，却只会考虑到自己的收益。

当存在这种外部性时，如果政府不采取一定的措施，就会导致市场失效，比如加入网络的用户过少，或者从动态的角度讲，网络的发展会受到不利的影响。相反，如果采取对网络的接入提供补贴的政策，则会解决或者缓解这个问题，这正是普遍服务政策可以达到的结果。但这个论据存在一定的局限性：第一，这种解释不能适用于所有的普遍服务。比如电力工业的普遍服务与网络外部性没有什么直接的联系。第二，网络外部性并不一定导致低效率，因为运营商可以在没有规定普遍服务义务的情况下自己协调消费者的决策。

再分配。普遍服务可以看成一种特殊的再分配方式，即用定价而不是税收影响再分配。当然，问题是如何定义贫困或者再分配的对象，这显然是容易引起争议的问题。但一般来讲，如果贫困用户包括低收入居民、残疾人、老人家庭或者边远地区的消费者，这样定义恐怕没有什么争议，因为所有这些人都需要得到社会的特殊保护，免得当资费做大幅度调整时，受到很大的影响。

地区发展规划。地区发展的目标在于形成更为平衡的发展布局，这一方面需要促进落后和边远地区的发展；另一方面作为一种城市发展政策，促使居民从拥挤的大城市中迁移出来，形成更为合谐的人口分布。根据这个目标，提供普遍服务有某些外部性方面的考虑，即大城市带来的拥挤所产生的外部性，同时也考虑到了地区之间发展的不平衡。

尽管提供普遍服务有种种规范或实证意义上的考虑，但并不意味着提供普遍服务就一定就是合理的，因为很难说用扭曲网络产业相对价格的方法实现收入再分配是帮助贫困消费者或者高成本地区消费者的最好方式。在后面讨论普遍服务义务的经济学基础时，还要对此做进一步讨论。

实际上，有些国家使用了比普遍服务更广泛的公共服务概念，在这些概念中融进了其他一些公共目标，比如需要保证提供某些关键的投入，并为国防建设服务；通过长期投资保护后代人的利益，但是在自由化的私有部门里，往往会忽略这种投资；为了使国家更加强大，需要将公民紧密地联系在一起 。头二个理由比较容易理解，但是对第三个理由，还需要研究公众除了关心可以互相通话这样普通的经济利益之外，为什么还关心其他利益。但是本年报告不再对此做进一步的深究。

2.2用规制进行转移支付的危害

前面曾经谈到，让电信运营商承担普遍服务义务并不一定是实现收入再分配或者地区规划目标本身的内在要求，因为可能存在实现这些目标更好的或者产生较小经济扭曲的方法，这个结论的理论基础是著名的阿科森和斯蒂格里兹定理(1976)，它至少在理论上让我们对普遍服务的基础进行根深入的思考。

简单地讲，阿科森和斯蒂格里兹定理证明，实现收入再分配的最好办法是直接方法，即直接对收入或劳动力等生产要素征税，而利用扭曲产品或服务的相对价格的方法实现再分配是一种低效率的政策。这个结果成立的条件是：

假设1：消费者获得收入的能力有区别，并且税务部门不能观察到这些区别，用信息经济学的语言讲，消费者获得收入的能力是私有信息；

假设2：税收部门可以证实消费者的实际收入；

假设3：收入税的设计不受任何限制；

假设4：消费者的偏好相对于劳动投入(如工作时间)和产品或服务来讲是可以分离的，换句话说，消费者对任何两种产品或服务的偏好与劳动投入无关，或者用更技术性的语言讲，任何两种产品或服务之间的边际替代率与劳动投入无关；

假设5：不存在消费外部性。

由于消费者存在获得收入能力上的差异，其结果会导致不公平的收入分配，因此需要采用累进的收入所得税，从富人向穷人进行收入再分配，但这样做会减弱收入能力高的消费者的工作激励 。阿科森—斯蒂格里兹定理的意义在于，如果这5个假设条件都满足，则实现收入再分配只需征收收入所得税，而不需要征收任何间接税。这个结果有几个重要的含义：首先，对产品或服务的消费应征收统一税，比如零税率 。其次，与本报告更有关系的是，规制企业不应该为了收入再分配而扭曲相对价格，规制企业的价格就应该等于边际成本。当然，由于存在固定成本，这种定价方法意味着政府需要利用一般的财政收入提供补贴，即一次性补贴。

实际上，阿科森—斯蒂格里兹定理背后所隐含的道理非常简单。尽管政府可能需要从富人向穷人进行收入再分配，但政府不应该代替消费者决定要消费什么产品或服务。对某些产品或服务进行补贴，而对另外一些产品或服务征税实际上是等于将某种消费方式强加于消费者。如果不管是穷人还是富人，所有的消费者对不同的产品或服务有相同的相对偏好，那么就没有任何理由扭曲相对价格。

2.3为什么采用间接税

尽管由于需要很强的假设条件，阿科森—斯蒂格里茨定理显得不太符合实际情况，但这个结果仍然非常重要，其原因是，它一方面隐含地说明了提供普遍服务并非仅仅出于经济原因，同时又指出了利用规制方式实现收入再分配的某些原因，换句话说，如果利用规制的方式征税有合理的理由或者符合效率原则的话，阿科森—斯蒂格里茨定理的假设条件2至5中至少有一个不成立。

以这种方式进行讨论也许显得过于学究，人们可能认为在为普遍服务故意找借口。但是由于在实际中存在很多打着普遍服务的名义，滥用普遍服务的行为，人们对普遍服务常常产生很大的怀疑。比如在美国人们常常诘问，为什么要采取州内通话计划，让居住在城里的可能大部分是黑人家庭的低收入消费者，补贴居住在新泽西郊区和居住在蒙大那的那些热爱自由但却非常富有的游牧者？为什么那些非常富有的城市里的学校(比如居民年平均收入超过10万美元以上)，在使用国际互联网服务时，应该得到高额的补贴？

显然，要想得到答案，还需要分析隐含在这些公共目标背后面利益集团的影响。可以用一个例子来说明这些政治经济学因素。在美国96年新电信发颁布以后，美国联邦通信委员会(FCC)设计了一个旨在帮助无家可归者和季节工的资费政策。无论怎么讲，这些人都算是最贫穷的美国人，因而享受补贴似乎合情合理。FCC认为，对这些人提供很低的补贴，就能够使它们可以利用语音信箱服务或社区公共电话，这样就可以使他们与其他人，包括家庭或可能的雇主等保持联系。但是对于这样一个看起来相当合理的政策，国会从来没有认真地考虑过，其原因非常简单，因为这些受益者肯定不会去投票，或者说在政治上没有什么用处，所以也就不值得去关心。

对这些政治经济学方面的因素可以找到二种解决办法：一是研究滥用政治权力的原因，并且设计出能够减少规制收买的政治制度；二是清晰地界定提供普遍服务的原因，普遍服务的内容，以及实现普遍服务的机制，只有这样才能减少规制机构的相机决策权和被收买的可能。这二种办法是相辅相成的，后一种办法主要是为了消除不必要的相机决策权，同时明确哪些权力属于不可避免因而应该予以保留的；前一种办法实际上是研究对相机决策权的制度反应。后面的讨论将只考虑后面这种纯粹的规范方法，即研究普遍服务义务要达到的目标是什么，并且普遍服务义务是否是实现这些目标的最优政策。

收入观测的不完备

现在放松假设条件2，假定存在避税行为。由于存在避税行为，收入税的累进性质将受到限制，因而影响到收入再分配的效果。如果同时放松假设4，即不同的消费者对产品或服务有不同的偏好，那么容易得出，应该对那些主要由富人享用的产品或者服务征收较高的税率，而对主要由穷人享用的产品或服务进行补贴，只有这样才符合效率原则。(从这个角度讲，似乎难以理解为什么要对国际互联网服务提供补贴)。

从这个思路出发，下面分析一下拨打服务限制政策。在讨论普遍服务政策的文献中，有很多专们研究为低收入消费者提供的拨打限制和拨打关闭服务的补贴问题，这是二种在美国专门为低收入者提供的资费政策。拨打关闭是为了限制补贴受益者打长途电话，或者由补贴受益者自己支付长途电话费用。限制拨打是为了限制补贴受益者在某个计费周期内的资费额。FCC认为，不能因为无力支付电话费就中断电话服务，这与普遍服务的思想相违背，因此建议提供受到补贴的限制拨打和拨打关闭二种服务，以此作为低收入消费者的选择。这项政策出台后，公众的褒贬不一，比如很多人提出为什么将这些服务看成普遍服务。

为了对这个问题做进一步分析，假设存在二类低收入消费者：(1)最终不能支付电话费的真正穷人；(2)有一些没有被观测到的收入，比如第二职业收入或者来源于家庭的支持等，因而实际上有能力支付电话帐单，因而不能算做真正的穷人。但问题是由于不对称信息，税收部门不能区分这二种不同类型的消费者。在这种情况下，可以把提供补贴的限制拨打服务看成是分辩哪些消费者为真正的穷人，并对这些消费者提供补贴服务的一种机制，其原因是比较穷的消费者更看重由于不能支付帐单而被切断服务，而并不十分看重普遍服务所带来的灵活性。换句话说，限制拨打机制是一种识别工具，利用这种机制可以用较低的价格，为真正的穷人提供相对质量较低的服务。

但是在实际中，不可能提供能够识别所有类型消费者的菜单，即不可能实现完全识别。英国电信委员会(Oftel)曾经做过计算，对于那些专们为穷人提供的基本电信服务，可能最后只有10％的低收入者最后选择了这些服务。

根据同样的道理，可以分析以区域规划为目标的普遍服务。由于用户的地址不可能完全得到确认或者其他方面的信息问题，实际上很难利用收入所的税实现从低成本地区向高成本地区的收入再分配。但是对实际居住在农村或者边远地区的居民来讲，他们对电信、邮政或电力等服务的意愿支付高于城市居民的意愿支付，而且与简单地申报居住地址相比，电话、电力或邮政服务的实际消费是决定是否提供补贴的一个更好的参照标准。因此，对公共事业服务进行补贴以可替代某些实现收入再分配的方法。

前面的讨论主要强调观测所产生的影响，所以利用收入税实现再分配可能难以奏效。在税制设计中存在的某些限制同样可以影响利用收入税实现收入再分配的效果。一般来讲，对这些限制最好的解释是政治经济学方面的原因，因此不再做进一步分析 。

预算平衡约束

由于担心预算赤字失去控制，许多国家都采用了严格的立法控制财政预算，比如美国专门颁布了预算平衡修正案控制预算赤字，在这些限制下，很难把财政收入作为提供补贴的资金来源，为了实行补贴政策，这些国家只好把补贴的负担转移到某个产业上，利用该产业的某些服务提供补贴的资金来源，而不让补贴在财政预算中反映出来，这样补贴就变成某个产业或企业的内部行为。

预算分离和公共事业预算平衡。阿科森—斯蒂格里茨定理成立的一个重要条件就是政府只有一个统一的预算。如果这个假设和其他假设条件同时成立，则边际成本定价或者费希尔—阿莱统一税率原则就成为公共事业的最优定价方法。但是在实际中，由于种种原因，公共事业企业往往有自己独立的预算，而不是直接从国家财政预算中得到补贴。在企业有独立的预算约束时，最优定价正好等于拉姆士定价。至于规制企业为什么应该保持独立的预算约束，可以找出几个不同的解释，比如采用独立预算约束的目的是让规制企业对公众责任，或者是为了硬化规制企业预算约束。

消费外部性

为了有效地防止传染病的传播，通常需要提供免费的防疫服务，这样做的原因非常简单，因为存在没有内部化的外部性(患者没有考虑到传染的可能性)，因而对防疫需要提供补贴。这个思想也可以借用到网络产业中。假设某个消费者能从与其他消费者通话或传真等方式传递信息中受益，但是当其他消费者选择是否安装电话或传真机时，并没有考虑到这个消费者会从中受益。由于存在这种外部性，可能需要对安装电话和月租费进行补贴。但是在确定资费结构时，以利润极大化为目标的厂商无论是否受到价格上限控制，都不会考虑到这种外部性因素。实际上，运营商吸引的用户越多，每个消费者认为电信服务的价值越高，运营商确定的电信资费越高。

在高成本地区还存在一种俱乐部效应。将电话线或电线拉到某个偏远山区可能相当昂贵，除非有很多用户购买这种服务，从而可以摊薄成本，否则运营商不可能提供这些服务。如果居民必须支付将电话网或电网接入到村的总增量成本，那么没有人想首先接通电话或通电。针对这种情况，通常有二种解决办法。第一种方法是网络运营商对第一个用户提供高额补贴，之后对随后安装的用户确定较高的资费，资费水平高于在村内提供连接服务的边际成本。第二种办法是，对第一个安装的用户收取的连接费等于全部成本，但是该用户得到线路的产权，因此可以对随后安装的用户收取连接费 。

对于很多发达国家，网络外部性或俱乐部外部性已经不再是争论的焦点问题，当然不包括象互联网这样的新服务，其原因是一方面网络产业得到了很大发展，网络覆盖范围已经相当广泛，所以普遍服务问题显得不是很重要；另一方面，在很大程度上运营商已经将网络外部性内部化。但对发展中国家来讲，由于网络的覆盖范围仍然比较有限，网络外部性仍然是普遍服务应该予以考虑的一个重要问题。

其他因素

除了前面的讨论以外，人们还提出了其他使阿科森—斯蒂格里茨定理不成立的一些情形，但是大部分情况都不是很普遍。为了讨论的完整起见，下面以教育补贴为例，对这些因素做一些简单的讨论。

很多人认为，对教育进行补贴是经济扭曲比较小的实现收入再分配方法。但是，根据阿科森—斯蒂格里茨定理，采用这种补贴方式并不一定能找到明显的理由。为什么强迫穷人一定享受教育消费，而不是通过直接的支付转移帮助他们，然后让他们自己决定如何使用这些收入哪？为了找到阿科森—斯蒂格里茨定理不成立的理由，或者为什么要提供教育补贴，人们提出了四个解释：首先是存在消费外部性，即教育会增加同事的生产率；其次是穷人对教育的收益具有不完全信息，不知道接收教育后可能产生的收益；再次是信贷市场的信息不对称导致信贷配给，因此即使经过收入再分配，穷人可能仍然难以支付完成教育所需的成本；最后是家庭内部存在委托—代理问题。政府可能认为由于某些家长控制着家庭收入的支出，但由于没有将子女的福利充分内部化，因此对子女的教育投资过低 。与我们的讨论非常有关的是，可以通过电信业提供某些教育补贴。目前，美国正在实行一项改革计划，对互联网接入进行补贴，补贴额占接入成本的20-90％。再有对学校和图书馆的通讯进行补贴，其上限每年不超过22.5亿美元。

3.美国1996年电信法及普遍服务义务

根据美国1996年新电信法，FCC正在设计和实施符合新电信法精神的普遍服务改革的具体措施。下面简要地回顾美国现有的普遍服务项目，以及人们目前普遍看好的改革措施。应该看到，美国普遍服务的内容与实现机制和我国有很大的差异，这种差异显然主要是由于经济发展程度的不同以及经济制度环境的差异所造成的。但由于目前的文献多以美国为背景，并且美国的改革具有典型的市场中性的特征，因此人们普遍看好这些改革。从这个意义上讲，美国的经验对中国的普遍服务改革也应具有一定的借鉴意义。

3.1现有的普遍服务

简单地讲，美国普遍服务可以分为二类项目，它们分别对应于提供普遍服务的二个不同原因，即收入再分配和区域规划。

对低收入用户的补贴项目主要由所谓的生命线补贴项目(Lifeline Assistant Program)和生命线接入项目(Lifeline Connection Program)组成。补贴的资金都来源于长话服务上的征税。在美国大部分地区，生命线项目能够使受益者的月租费降低7美元(从技术上讲，完全或部分减免属于联邦的3.5美元的月租费，各个州也必须做同样的减免)。生命线连接项目能够使受益者的初装费减少30美元。

对农村和偏远地区等高成本地区的补贴有三种机制。为了理解普遍服务基金或高成本地区补贴基金的运行机制，需要首先了解美国接入成本的核算规则。我们知道，本地电话设施除了提供本地电话服务以外，还要为长话运营商提供本地网的接续服务。既然如此，那么如何分摊本地网的成本哪？按照FCC制定的规则，每个本地电话公司接入成本的25％(任意决定的)视为州际通话成本，也就是说，25％的本地电话成本需要利用州际长话服务回收 。对于那些接入成本高于全国平均成本的本地电话公司，即如果核算成本超过全国平均成本的15％，分摊比例可以相应地提高。调高接入成本由州际长话服务分摊的比例等价于长话服务向本地电话服务提供补贴。由于补贴数额可能很大，因而产生一个不良的激励，即地方本地电话公司不愿努力降低成本。FCC注意到，对于某些本地电话公司，接入成本超过全国平均成本150％以上以后，每1元的成本可以从州际电话服务中得到1元的补贴。

对高成本地区还有另外一种补贴办法，即所谓的拨号占用设备时间加权方法，它是指对于接入主线小于50,000路的本地电话公司，由于在这个规模上没有达到交换设备的规模经济，故对这些公司提供补贴。具体的操作办法是，将交换成本的某个比例分摊到州际长话服务上。

对高成本地区提供补贴可能会引起二个问题。首先，由于这些补贴机制都是基于历史成本，所以不能为运营商提供降低成本的激励。其次，现有本地电话公司是补贴的收益者，但是随着本地电话竞争的来临，这种补贴方式对新进入者是不公平的。只有引入新的具有竞争中性的补贴机制，才能与竞争环境相适应，不会对新进入者(竞争性本地电话公司)造成伤害。

3.2改革措施

为了便于说明，可以将普遍服务政策的设计过程分成四个步骤：(1)定义需要提供补贴的服务；(2)选择质量水平；(3)确定服务价格；(4)确定提供补贴资金的税基。显然，这些决策应该同时决定而不是顺序进行，因为最优政策必须综合考虑提供普遍服务补贴的成本和收益。

确定普遍服务。定义普遍服务首先需要定义接受补贴的服务。在继续讨论之前，有必要再回忆一下阿科森—斯蒂格里茨定理。根据这个定理，确定哪些服务应该接受补贴并不是一件显而易见的事情。提供补贴意味着接受补贴的用户(包括低收入用户和高成本地区的居民)不仅要消费电信服务而不是其它产品或服务，而且要消费受到补贴的电信服务。对于低收入用户来讲，提供补贴的原因可能是这些用户比较偏好于受到补贴的服务。但是如果这个逻辑成立，对低收入用户和高成本地区居民来讲，接受补贴资助的电信服务不一定要一样(除非对高成本地区的居民提供补贴是未来实现收入再分配，而不是出于区域规划的目的)。可以想象，如果是为了区域规划，那么可以对高成本地区居民的互联网服务和长话服务提供补贴，但是对低收入消费者来讲，则不应该提供补贴这种。

FCC列出了很多可以享受普遍服务资助的服务，包括公共交换网语言级别的接入，对于语音服务和信息服务非常重要的触音服务，接线服务，查询和紧急服务，以及高成本地区工商企业的长话接入服务等。当然，这些项目并没有涵盖所有应该接受普遍服务资助的项目，比如前面讨论过的对无家可归者和季节工提供的资助项目，限制拨打项目，提供免费的互联网接入，以及为在农村地区提供医疗服务的机构提供补贴等。

质量。定义了需要补贴的服务项目以后，规制机构还必须对这些服务的最低质量水平做出具体规定。一般来讲，运营商会在提供补贴服务的同时，尽量降低质量水平。如果接线员很少应答，显然提供接线服务补贴没有任何意义。除此之外，明确划分本地电话服务的区域范围也是一个非常复杂的问题。

当可以利用不同的技术提供含有补贴的服务时，规定最低服务质量水平会变得更加复杂。比如现在有很多人都认为，在尚未建有固话络的边远地区，移动电话技术可能是提供基本电信服务的更有效的方式。移动电话技术在于可移动性，但另一方面这种技术的服务质量也比较低，比如接通率相对较低等。如果规制政策没有充分考虑到这些影响质量标准的因素，最终很可能形成缺乏效率的竞争结果。

选择质量带来的另一个问题是，在不同地区提供的服务是否应该有相同的质量。现在本地电话公司正担心，如果为城市消费者提供高速互联网接入服务，那么在将来被迫也要以相同的价格为高成本地区的用户提供相同的服务，这样做的结果势必阻碍技术扩散，影响社会的提高。

确定价格。定义了接受补贴的服务项目和最低服务质量水平以后，下一步就要确定最高限价。如果没有价格限制，普遍服务没有任何意义。从某种意义上讲，定价是一个政治决策问题，但除了政治经济学因素之外，还有一些纯粹是经济学意义上或技术上的问题。比如即使最基本的服务也会含有明显的区别定价成份，如高峰定价，或者不同形式的非线性定价(提供的菜单在固定月租费、使用费和免费拨打的本地电话的个数等方面变化组合)。实行这种区别定价一般是符合效率原则的，但同时也提出了实际操作上的一些问题，比如哪种价格应该受到补贴。

实现机制。最后一步当然需要确定作为补贴资金来源的税基。按照拉姆士定价，征税结构在原则上必须满足对所有的电信服务的消费所造成的扭曲最小。豪斯曼(1996)曾得到一个非常有趣的结果。他在一项研究中对某种特定补贴所造成的社会成本(即利用长话服务对学校和图书馆的某些电信服务的进行补贴)进行了测算。前面曾经提到，美国的普遍服务包括对学校和图书馆的某些电信服务成本的20-90％进行补贴，上限是每年不能超过22.5亿美元。假设所有接入服务的补贴都对应于长话资费的增加，根据他的计算，每年造成的社会福利损失为19.3亿美元，或者说，通过长话加价每得到1美元的收入，其社会成本为$1.86=(2.25+1.93)/2.25。

根据上面的计算，补贴资金的影子价格为0.86，它可以与相应的公共资金的影子成本进行比较。我们知道，公共资金的影子价格的定义是每1元一般的税收收入所带来的社会成本 。对于发达国家，根据最权威的估计，该值一般在0.25-0.40之间(对发展中国家，一般认为该值至少在1.0以上)。容易看出，公共资金的影子价格远远小于前面得到的补贴资金的影子价格。豪斯曼分析了补贴资金的影子成本比较高的原因：第一，长话服务有较大的需求弹性。根据他的估计，长话服务的弹性为0.7。

第二，在长话服务上还存在其他税赋 。前面曾经提到，目前长话公司需要以使用费(按分钟计)的方式向本地电话公司支付接入费，接入费中包含有一部分本地电话成本和其他一些流量不敏感成本。按照FCC的计划，要逐步取消这些税赋，而改用水平附加费回收这些固定成本。但原则上，水平附加费仍然由长话公司支付。长话公司需要支付事先租线交换费(PICC)，该项费用按照长话公司吸纳的用户计算，每吸纳一个用户，就要支付一份PICC。没有选择长话公司的消费者者直接向本地电话公司支付PICC。由于长话公司将这种收费直接转稼到消费者身上，从这个意义讲，PICC实际上等价于增加月租费，但由于直接增加月租费在政治上比较困难，而采取这种比较隐蔽的方法在政治上阻力较小。总之，FCC目前正处于大幅度调整资费结构的过程当中，这种调整对长话和其他税赋较高的服务比较有利，同时要逐步取消对月租费的补贴。

第三，长话公司在其感觉到的成本(纯技术上的边际成本加上长话服务的税赋)之上有很高的加价 。豪斯曼最后认为，在月租费上加税产生的社会成本要低于在长话服务上加税带来的社会成本 。

3.3用代理模型确定普遍服务补贴

目前，推动普遍服务改革的最有力的工具是代理模型，使用代理模型的目的在于利用工程数据计算网络不同要素的前向成本。

假设已经计算出在某个地区提供普遍服务的边际成本(后面还要讨论如何选择地区的大小)，并且决定以最大价格p*提供这些服务。高成本地区满足c>p*，因此规制机构可以确定每条线路的补贴s，并且任何有资格提供普遍服务的经营商都有资格得到同等数额的补贴：

补贴＝{前向成本}－{国家基准价格}

或者

s=c－p*

用这种方法确定补贴额有二个优点：第一，由于使用的是前向成本而不是历史成本，因而消除了普遍服务补贴本身具有的成本加成特征，所以高成本地区的本地电话公司有很强激励去降低成本。第二，补贴是竞争中性的。按照设计，任何能在该地区提供服务并且满足一定要求的运营商，都有权得到同样数量的补贴。用这样方式确定的补贴与提供优惠凭证非常相似，因为消费者可以将补贴随身带到他选定的运营商。

3.4存在的问题

用这种方法提供普遍服务也存在一些问题，有些问题是代理模型本身带来的，而另外一些问题则是用任何办法提供普遍服务补贴都会出现的问题。

代理模型带来的问题。我们知道，计算前向增量成本要以优化网络为基础，也就是说，前向增量成本是相对于将要建设的网络，而不是针对某个已经实际建成的网络。假设选择技术的目标是以最低的成本提供补贴服务。当然运营商可以任意选择技术，比如选择除了能够提供补贴服务以外，还能够同时提供高级服务的技术，但是这样做并不能保证在社会意义上是最优的。此外，在计算前向成本时，规制机构有很多相机决策的机会，比如决定一些重要的参数，包括地区的大小，地区内用户的分布，土壤条件，集线层如何布线，交换机的容量，居民住户到路线的距离，预测需求，特别是进线电缆的利用率或配线率，以及对共同成本的处理，物理折旧，经济折旧等。对于这些重要决策，同样根据代理模型也会得到不同的估计 。

技术成本与机会成本。运营商不仅需要提供基本的补贴服务，还要提供与之互补的高级服务，如通话转移，通话等待和多媒体服务等。实际上，设计满足竞争中性的补贴机制的原因正是为了给消费者提供更多的服务。当然，这些与基本服务互补的服务肯定会带来额外的收入，所以为了计算提供补贴服务的机会成本，应当从提供补贴服务的成本中减去这些额外收入。但是这种额外收入肯定随着地区的不同而有很大的差异。高成本地区可能既包括很富裕的地区，也包括非常贫穷的地区；既包括能够提供诸如卫星电视服务等高级服务的地区，也包括不能提供这些服务的地区。

另一个造成机会成本与技术成本不相等的因素是提供普遍服务产生的品牌效应和广告效应。正是出于这个原因，Oftel认为，从品牌识别的角度讲，英国电信能够从建立覆盖全国的电话网或者从提供普遍服务和提供公共电话亭中受益，所以最后决定不对应该电信提供普遍服务提供补偿。

不难看出，这二个原因主要强调需求方面的因素。成本方面的原因可能与厂内收益有关，也就是说，在某个地区提供服务的成本依赖于运营商是否还为邻近地区提供服务。厂内收益的大小与地区大小密切相关。比如同时在北京和天津提供服务与分别在某个城市提供服务相比不会产生很大的厂内收益，但是单独为北京的某个地区提供服务与同时为该地区和邻近地区提供服务相比，肯定有明显的厂内效率。因此，在计算补贴成本时应该考虑到厂内受益，在计算较小地区的前向成本时，还要看该运营商是否为邻近地区提供服务。

定义区域。很多专家都建议划分相对较细的区域范围。划分区域的方法有很多，比如可以按人口普查地区小组(CBG)来划分(CBG由大约400个居民用户组成，在美国总共有大约350,000个CBG)。除此之外，还可以按3000英尺乘以3000英尺的格式划分，再加上普查数据共同决定用户的区域。除此之外，还可以以节成中心为标准划分区域。

那么在选择服务范围时到底需要权衡那些因素哪？区域选择过小带来的缺点是：首先，如果区域选择过小，那么与邻近的地区可能存在厂内经济，因此难以准确地确定这个区域的成本。其次，区域划分得越细，最后产生的地区就越多，从而增加定义每个地区补贴时的交易成本。

至少从理论上讲，还存在另一个缺点。区域划分过细可能会增加本地电话公司的私有信息。即使非常精心地设计代理模型，肯定也有某些没有观测到或没有度量到的信息，比如消费者的分布等。从直觉上讲，根据大数定理，当地区的范围比较大时，规制机构和新进入者面临较低程度的信息不对称，其道理与缺少信息的投资者做股票指数的风险比做个股的风险更小一样。到目前为止，还没有人对这个问题进行过正式的分析，因此这个结论只能算作一个猜测。

比较细地划分服务区域的好处主要是可以减少“撇奶油”的机会。为了更好地理解这个问题，需要先做一些说明：首先，人们常常认为，在任何一个给定区域，总存在奇异性。针对加州公共事业委员提出的普遍服务拍卖的建议，GTE(美国除地区贝尔外最大的本地电话公司)在其向FCC提供的报告指出：“应该明确地定义普遍服务义务，因为在成本等方面，CGB的用户之间存在很大差异，比如要求的服务水平不同，这些因素直接影响到用户对运营商的吸引力。如果规制机构有完全信息，并且能够准确计算出每个用户应该得到的补贴数额，这个数额能够使运营商恰好提供服务，在这种情况下，由于运营商会自愿为消费者提供服务，也就没必要再规定普遍服务义务。但是，规制机构并不具备这样的信息，并且根据每个用户确定提供普遍服务的补贴也不实际，故任何符合实际情况，或者说可以进行实际操作的补贴计划都只能按平均值来算。在这种情况下，要想保证每个用户都能在平均补贴的水平上得到服务，必须普遍服务义务与平均补贴联系起来。”

所以美国1996年新电信法明确指出，任何已经指定为有资格提供电信普遍服务的运营商，必须在整个服务区域内，利用大众传播媒介，广泛宣传可以提供的服务项目和相应的资费。很多人认为，所有有资格得到普遍服务补贴的运营商，都会愿意向服务区内的所有用户做宣传，并为这些用户提供服务。习惯上，将那些向服务区内的所有用户进行宣传并提供补贴服务的运营商称为最终依赖的服务商(COLR)。

第二，较小的服务区域可以减少奇异性，但较大的服务区域将提高平均成本估计的准确性。

下面结合“撇奶油”现象分析这个问题。假设某个地区的消费者具有奇异性，即为这些消费者提供服务的成本不同，所以在竞争环境下，不能根据某个服务区域内的平均每条线路的边际成本定义普遍服务补贴，其原因是，市场准入破坏了赖以得到补贴收入的税基，因为竞争的引入，那些可以用相对较低成本提供服务的用户只能确定较低的资费，因此提供普遍服务的运营商(COLR)不能指望对低成本用户收取相对较高的资费，弥补为高成本用户提供普遍服务带来的亏损。

在这种情况下，需要多少普遍服务补贴才能使运营商仍然愿意提供普遍服务与COLR的个数密切相关。如果只有一个COLR，则在低成本用户市场上，该COLR面临的竞争压力主要来自于非COLR，但是这些运营商不能得到补贴 。相比之下，当存在很多COLR时，由于每个COLR都可以得到补贴，故为低成本用户和高成本用户提供服务的成本都减少，减少的数额与补贴数额相等的。从这个意义上讲，这些COLR将更加激烈地争夺低成本用户。与只有一个COLR相比，此时低成本用户不但不能帮助提供普遍服务，这些低成本用户本身也接受补贴，所以当存在多个COLR时，由其他服务(如长话)承担的普遍服务负担会更重。

由此不难得出，消费者的奇异性和市场的竞争增加了提供普遍服务的成本，因而成为决定补贴额的重要因素。那么该结论对服务区域范围的选择有什么意义呢？由于规制机构并不能很容易地区分出低成本用户或高成本用户，从这个角度讲，选择较小的区域未必就能够降低补贴的数额。但是反过来讲，如果规制机构具备这样的信息，能够将高成本地区和低成本地区区分开来，那么对二类不同使用统一的补贴标准会增加补贴数额。

在前面的讨论中，假设消费者只能选择一个运营商提供服务。但是在实际中，消费者很可能想享受多种服务，比如移动电话和固定电话。但是，享用多种服务也会带来新的问题。假设享用多种服务的可能性存在，那么租用多条线路的用户是否只应该得到其中一个COLR补贴？显然，要想回答这个问题，需要知道提供普遍服务补贴的具体原因是什么，如果补贴的目的是为了收入再分配或者补贴的对象是穷人，则没有必要对租用二种服务的用户同时提供补贴；但如果补贴的目的是为了区域发展，则多重补贴可能是合理的。

4.普遍服务的拍卖

从根本上来讲，规制机构与垄断企业之间存在的信息不对称是不能确定有效规制政策的最大障碍。使用代理模型估计普遍服务成本同样存在着不对称信息。在克服信息不对称上，拍卖机制有非常好的性质，所以作为一种市场机制，可以利用拍卖机制决定普遍服务的补贴。

4.1现有的改革建议

利用代理模型计算普遍服务的补贴不过是一种描述性的方法，或者说补贴由规制机构确定，而不是由市场来决定。由于在估计普遍服务的成本时会遇到很多困难，所以有必要考虑其他确定补贴的机制，特别是可以利用拍卖机制，从市场参与者身上了解提供普遍服务的成本究竟是多少。在产业界，有一些运营商(如GTE)和他们雇用的专家竭力提倡使用拍卖机制。美国加州公共事业委员会在其1996年颁布的有关实施普遍服务的条例中指出：“拍卖机制似乎是未来确定和修改补贴额的最有效机制”。但在是否采用拍卖机制的问题上，FCC似乎比较谨慎，只是把它看成将来可以使用的一种选择，而不是马上就能够实施的一种机制。

利用拍卖机制选择提供某种服务的运营商并不是什么新鲜事。英国就曾利用普遍服务拍卖机制，选择提供某些铁路服务的特许经营者，拍卖机制中包括在某个地区提供的某些服务，以及相应的最低质量水平。在美国政府采购合同中，也常常利用拍卖机制选择供应商。此外，在特许合同(concession)里也经常利用拍卖机制确定提供诸如高速公路，本地交通，供水或污水处理等项服务的供应商。

现有的改革建议与传统的特许经营有某些不同之处，因为这些改革建议不但允许市场内的竞争，还允许市场的竞争，也就是说，可以同时选出几个特许经营者(COLR)，然后这些COLR为争夺市场份额而展开竞争；但是相比而言，多数垄断特许经营拍卖只是为了得到事后的垄断地位而在事前进行竞争。为了还有很多形式的拍卖机制可以形成事后竞争，这些拍卖机制的特点是将补偿分成几份。但是这些拍卖机制都不会象电信业的本地电话普遍服务拍卖那样，补贴与产出成比例。

4.2 CTE的建议

为了理想目前进行的政策讨论，下面简要地介绍GTE的改革建议，这是非常有影响的一个建议。GTE的建议考虑在一个较小的地区(如CBG)拍卖普遍服务补贴。在这种拍卖机制里，投标者要告诉接受COLR资格所愿接受的每条线路的最少补贴额。拍卖采用密封标的并且只有一轮。这种机制的主要特点是，市场结构是内生的，所有中标者所得到的补贴都相同。决定中标者的规制如下：

如果在给定CBG的普遍服务补贴拍卖中，有二个或二个以上有效标的，中标者的数目由标的的相对水平来决定。一般来讲，这些标的越为接近，最后接受的中标者越多，而如果不同标的的数额相差较大，则中标者的数量也较少，具体的决策规则是：

(1)如果至少有一个投标者的标的额与最低标的差不超过最低标与基本服务价格的15％，则接受所有处于这个范围的标。

(2)如果在(1)所描述的范围内没有标，但有一个标在25％的范围之内，则接受二个最低标。

(3)如果在(2)所描述的范围内也没有标，则只接受一个最低标。

这种选择规则的特点是，如果与最低标相比，倒数第二和第三个标不是显得效率特别低，这些运营商会同时成为中标者。采用这种规则实际上包含着一种权衡：选择的供应商越多，尽管存在收益递减，但带来的市场内竞争收益也越多；但另一方面，没有将全部市场都留给效率最高的运营商意味着配置效率的损失，即使不存在规模收益，这种效率损失依然存在。暂不考虑事后竞争所带来的收益，只有当最低标与其他中标者的标的区别不是很大时，这种规则带来的配置效率损失才可以接受。但是，由于目前在这个方面的理论研究非常少见，所以尚未有人对这个建议，特别是这种拍卖机制的性质做进一步分析。

下面简单地讨论一下GTE建议可能会面临的一些实际问题。首先，如同利用代理模型确定普遍服务补贴一样，在该建议中服务区域比较小，即使用CBG的概念(加州共有20,000个 CBG)。该建议的支持者们声称，较小的服务区域可以减少“撇奶油”效应，并且由于新进入者可以在很小的区域提供服务，因此有利于市场准入。

从成本方面不难看出，服务区域越小，不同服务区域之间的成本协同性越大。在拍卖过程中，当运营商考虑地区A的标的时，还要从厂内经济的角度考虑是否还要投地区B或地区C的标。较小服务范围带来的另一个成本是需要安排太多的拍卖，这样做显然会增加交易成本，而且由于运营商之间的竞争常常处于一种重复交换的关系，所以很可能为默契合谋创造条件。

第二个实际问题与申请提名过程有关。GTE建议，有兴趣在某个服务区域参加竞标的运营商应该指定该地区作为竞标的对象。每隔6个月，在某个事先指定的二个星期的窗口内，加州公共事业委员会(地方规制机构)接受有资格的运营商申报的竞争区域。每个有资格的运营商向加州公共事业委员会提供希望竞标的CBG清单，并表示愿意接受COLR义务。如果在某个CBG中已经举办过拍卖，并且拍卖的结果是已经至少有一个新的运营商被选做该CBG的COLR，则3年之内该CBG不再接受新的竞标申请。当二个星期的接受提名申请期结束以后，加州公共事业委员会公布选定的CBG，以及为该CBG提供服务的运营商。

4.3市场内竞争的收益

在讨论普遍服务的拍卖机制时，通常都想当然的将市场内竞争的收益看成是必然能得到的结果。但是，由于这些运营商受到规制控制，此时的拍卖机制的环境与传统环境有很大的区别，所以不能简单地认定凡是竞争都对消费者有好处，应该对这种环境下的收益做具体的分析。为此，应该首先区分二种服务：即受到补贴的服务和没有补贴的服务。

初看上去，在接受补贴的服务市场中引入市场内竞争所带来的收益并不那么明显，因为毕竟提供普遍服务的前提是由规制机构确定价格上限(使用代理模型时用描述的方法，而这里用市场拍卖机制)和相应的最低质量水平，防止运营商用降低质量的办法逃避价格限制。因此，如果说对提高补贴服务引入市场内竞争能够带来任何收益，那什么肯定是因为或者投标者对补贴额估计过高，所以事后价格上限不起作用，或者规制机构不能对质量的某些方面做出明确规定或实施有效的监督，因而竞争给运营商带来降低价格的余地和可能。

对于第一种可能来讲，人们很容易想到可能在二个连续举办的拍卖之间存在随机的技术进步。如果二个拍卖之间的间隔很长，尤其是如果运营商不能尽快挑选出竞标的地区的话，在此期间发生很快的技术进步是完全可能的。但是可以证明，由于存在这种向下的灵活性，市场内竞争具有双重效应，特别是有可能增加该地区需要的补贴。如果仅有市场的竞争时，或者运营者有垄断的特许经营权时，中标者面对的实际上是一种博彩：如果存在技术进步，该地区事后就能够赢利；如果没有发生技术进步，则需要的补贴额等于预期成本与指定价格之差。但是当引入市场内竞争以后，由于市场价格随着技术进步自动向下调整，故运营商不可能赢利，因此需要补贴的数额增加。对于互补服务的竞争，其结论非常类似。

引入市场内竞争的另一个好处是，竞争会促进质量水平的提高。一般来讲，规制机构只能够明确规定某些质量的标准，但对其他方面的质量问题却无能为力。为了使具有COLR资格的运营商有足够的激励提供规定的质量水平，补贴额应该超过在垄断特许经营时的补贴水平。此外，当允许市场内竞争时，市场的竞争未必能得到足够的补贴，保证在无法确定的质量上产生竞争。

现在讨论市场内竞争可能带来的另一种收益，这种收益与不受补贴的服务密切相关。这种情况与接入政策有关，更确切地说，分销和松绑政策能够为互补服务创造一个公平竞争的环境，既不会惩罚瓶颈所有者，也不会给只提供没有补贴的服务的运营商带来不利的影响。如果这种情况成立，因为补贴服务与互补服务相互分离，所以相对于互补服务来讲，市场内竞争不会带来任何收益。因此，承认补贴服务的市场内竞争有益于提供互补服务实际上等于说现有的接入政策存在缺陷，或者说至少对于某些与基本服务一起提供的互补服务，接入政策显得不够公平。

从前面的分析中得到的主要结论是，引入市场内竞争的效果是二方面的，除了人们通常认识到的收益以外，市场内竞争还会降低与补贴服务互补的服务的利润，因而提高竞标者要求的补贴额。从某种意义上讲，这只不过说明了没有免费的午餐。如果市场内竞争确实能够带来净收益因而值得引入市场内竞争，其条件是，在与补贴服务互补的服务中不引入竞争所带来的福利损失大于因为提供普遍服务补贴而对其他电信服务带来的福利损失。

还有二个非常重要的问题：一是具有内生市场结构的拍卖机制能否形成有效率的市场结构；二是如果答案是肯定的话，在均衡时能否得到最优补贴。对于第一个问题的回答是，一般不能保证形成有效的市场结构。比较垄断特许经营与市场内竞争相比哪个更有效率需要比较各自的福利损失，但一般来讲，拍卖机制只反映了利润情况，而没有反映消费者的福利。

对于第二个问题，考虑这样的拍卖机制：如果标的位于最低标的某个给定范围内，则接受所有满足这一条件的标。从这个拍卖机制中可以得出三个有用的结论：第一，上升标拍卖(即补贴额从较低的水平开始并逐渐提高，投标者选择在什么补贴水平上接受COLR)可以产生合谋，即投标者为了提高补贴额相互勾结；其次，只要允许接受其他标的范围足够小，利用下降标拍卖机制将得到垄断特许经营的结果，并且得到有效率的补贴额；最后，如果允许接受其他标的范围充分大，下降标拍卖机制导致市场内竞争，但是会得到较高的补贴额。

到目前为止，对于具有内生市场结构的普遍服务拍卖机制的分析还不多见。根据目前已有的分析，能得出的结论似乎难以支持引入市场内竞争，其原因是：首先，市场内竞争将提高补贴额，因而市场内竞争的净效应并不明确。值得注意的是，在很多文献和政策讨论中，常常将这个结论忽略了。其次，简单的拍卖机制很可能得出低效率的市场结构，或者即使在很简单的环境中，也会得出无效率的补贴水平。当然，在得到更加确切的结论之前，还需要做进一步分析。下面讨论与普遍服务拍卖机制设计有关的三个问题。

历史形成的非对称性。大多数有关普遍服务拍卖机制的讨论都似乎假设竞争者从一开始就已经建好了自己的网络。显然，这个假设只能在非常有限的环境下成立。但是在实际中，很多高成本地区已经由固网运营商提供服务，特别是能够用现有的技术提供受到补贴的服务。尽管原垄断运营者的建网成本非常高，但是一旦建成以后，边际成本非常低，因此基于自建网络设施的新进入者(如移动服务运营商)很难与原垄断运营商展开竞争。所以在考虑普遍服务供给时，应该考虑到这种情况。

由不自建网络设施的新进入者提供普遍服务。专家们普遍将松绑和分销看成是进入普遍服务市场的最简单的可行机制。如果利用这些机制，新进入者不必自建接入网和交换设备等网络设施，而只需从现有运营商那里租用自己需要的网络元素或需要的网络，所以这些新进入者同样有资格提供普遍服务并得到相应的补贴。持这种观点有二个问题：第一个问题是一个与实际有关的问题，并且很可能是暂时存在的问题。在法庭上，利用前向长期增量成本租用松绑后的网络要素正在受到现有本地电话运营商的挑战，因此从这个意义上讲，这些新进入者参与普遍服务的拍卖时，面临着很大不确定性，它们不清楚将来能以什么样的价格租用现有运营商的网络。第二个问题是纯理论上的。我们知道，使用拍卖机制的主要动机是因为成本的估计不可靠，因此如果新进入者需要租用现有运营商的网络，则这种拍卖机制会面临用代理模型计算普遍服务补贴所遭到的同样批评。

最后，由于拍卖机制可以使现运营商与新进入者之间产生真正意义上的竞争，从这个意义上讲，拍卖机制比用代理模型计算补贴的方法显得更为激进一些，现有运营商甚至有可能被逐出市场。根据熟知的结果，将原运营商的资产移交给中标的新进入者(可以通过租赁，也可以买断的方式)将会导致著名的第二个供应者问题，影响现有运营商进行特定资产投资或者改善网络质量的激励。

缺少组合拍卖。前面的讨论以“竞标者接受COLA所需要的最低补贴”作为基本前提，但是它定义并不是很清晰。首先，运营商的赢利水平一般随着市场内竞争者的增加而减少；其次，不同服务地区之间有可能存在成本协同，因此运营商在某个给定的服务区域是否愿意在给定的补贴水平上提供服务与该运营商是否还为其他地区提供服务有关。实际上，这种成本协同性正是美国频谱拍卖中使用同期上升标拍卖机制的主要原因。

从理论上讲，解决成本协同问题只需要使用组合拍卖机制，即最后的配置由投标运营商根据对不同组合的需求而做出的标的决策决定。比如运营商1的标可以是，如果能够在地区A和地区B中标，但没有在地区C中标，则在地区A和地区B提供基本服务需要平均每条线路得到多少补贴。不难想象，这样的拍卖会变得相当复杂。从理论的角度讲，组合理论并不是和复杂，但是应用起来则显得相当复杂，也就是说，在理论和应用之间存在着巨大的差异。经济学家们目前正在努力将这种理论变成可以实际操作的机制。但是到目前为止，还只是对标准的拍卖机制做出了一些调整，比如为了考虑不同拍卖之间的协同性，可以考虑让不同的标的物放在同一次拍卖中，以及撤消某个或胜标的可能性。显然，在这个研究领域还有非常多的工作需要去做。

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