自1837年莫尔斯电磁式电报机问世和1876年贝尔发明电话机算起，电信的发展走过了100多年的历史。早期的电信业曾经历过一段自由发展与竞争的时期，随后大致在20世纪初，各国电信业便相继走上了垄断经营的轨道。虽然各国情况有所差别，但就国际电信业整体来看，垄断体制对电信业的统治持续了相当长的时间。直到20世纪80年代初，英国率先将国营电信公司私有化、美国电信巨人AT&T宣告解体，从此，电信改革的浪潮陆续在各国兴起，国际电信业开始由垄断向新的竞争阶段迈进。

　　本报告分析了电信垄断体制的特征，论述国际电信改革的发展，最后集中讨论电信改革所采取的一些主要形式及其特点，旨在明确我国电信改革所处的国际环境并从中有所借鉴。

一、以垄断为本质特征的传统电信体制

　　本报告所讨论的电信改革，是指那些旨在打破以垄断为基本特征的传统电信体制、以实行电信市场的竞争与开放为本质内容的变革。因此，讨论电信改革，不能不从原有的电信垄断体制谈起。

电信业的垄断体制形成于20世纪初，在电信业发展较早的国家，电信垄断前曾有过一段自由竞争的时期。以美国为例，1893年，贝尔公司拥有的电话专利权保护期结束。随即，许多新的竞争者看好电信市场前景，迅速进入市场开展竞争。有资料显示，到1907年时，美国的电信公司数曾高达3千多家。这一时期的自由竞争，在加快电话普及率提高的同时，也使新电信公司瓜分了原本垄断的市场。当时，贝尔系统在本地电话市场的占有率曾经从独家垄断下降到不足50％，其平均投资利润率也从垄断时的46％下降到8％。

与这一时期电信自由竞争相共生的现象，是电信公司间的自由兼并。例如，在1900年的美国，原来作为贝尔公司专营长途通信业务子公司的AT&T，接受了贝尔公司的全部资产，成为贝尔系统的母公司，并凭借其雄厚的技术经济实力来对付竞争者的挑战。由于当时通信技术的基础及由它所决定的电话经营的自然垄断性所致，小型电话公司终难形成规模，许多公司根本无法与AT&T竞争，于是被迅速兼并。经过大约20年的自由竞争与兼并，到1919年，当贝尔系统正式组成卡特尔时，AT&T已控制了全国长途市场和80％以上本地市场。联邦政府根据反托拉斯法下令禁止AT&T继续兼并，才使一批独立电话公司得以在农村和边远地区保留下来。发展至此，美国全国性的网络乃至整个电信业由AT&T垄断的大局已定，小型的独立电话公司不得不依附于AT&T的网络而生存。到1934年，美国颁布实施了第一部电信法，在以法律的形式确立AT&T垄断地位的同时，成立了联邦通信委员会(FCC)，以加强对AT&T的管理和控制 。AT&T独家垄断美国电话市场的时间大致持续了70年，直到1984年AT&T宣告解体为止。

　　虽然在国际电信发展史上，美国的电信体制有其独特性，在通过象AT&T这样的私营企业实现垄断这一点上，只有加拿大、菲律宾等较少数的国家与之相似，但是，美国电信模式中所体现出的垄断经营性和其他主要特征、以及后来由垄断向竞争的转变却具有普遍的意义。

国内电信专家阚凯力博士把以AT&T为代表的电信垄断模式的基本特征归纳为：垄断经营、政府管制、普遍服务、交叉补贴和网间接续等五个方面．让我们根据阚博士的归纳，对电信垄断体制的这些基本特征稍加展开：

(1)垄断经营：即指国内电信市场由占有支配地位的服务供应商实行垄断经营，除此以外的所有其他运营商（假如存在的话）均处于从属地位，客观上也无力与之展开真正意义上的市场竞争；

(2)政府管制：即政府依法对电信市场、特别是对占有垄断地位的电信运营商实行管制，使垄断商必须在法定权利限度内经营，监督其履行应尽的社会义务，并调处有关的利益纠纷；

(3)普遍服务：即电信垄断商承担并履行电信普遍服务的义务，向全体社会成员以他们所能负担的价格普遍提供基本电信服务，依此换来法律上或政府政策上对其垄断地位及相关利益的确认与保护；

(4)交叉补贴：主要是指不同业务间的交叉补贴，垄断商把其业务划分为属于普遍服务范围的基本电信业务和不属该范围的非基本业务，政府允许他们对非基本业务收取较高的资费，以便垄断商能用该领域的高收入，去补贴他们在基本业务领域因以低价提供普遍服务而形成的亏损；

(5)网间接续：为了实现通信网络的完整性和互操作性，垄断运营商的通信网与国内的其他通信网络之间必须做到互联互通，实现这种网间接续主要依靠市场机制，必要时政府实行干预。

　　除美国模式外，国际上还存在着其他电信垄断的模式：

首先，从所有制关系上看，许多国家并不是象美国那样由私营电信大公司垄断国内电信市场，而是用了一种国有化的方式建立电信垄断经营的体制，也有的国家把电信市场进行划分，在部分领域实行国有垄断经营，同时在其他领域仍由私营公司进行垄断经营。比如，芬兰长期存在着由私营电话公司和国营电话公司并行垄断电信业的局面，即私营的Finnet集团只拥有和垄断本地电话市场，而国内国际长途电话业务、移动通信业务和数据通信业务只能由国营的芬兰电信垄断经营 。

其次，从运营主体的性质上看，在实行电信国有化的国家，国有电信垄断大致上又可分为如下两种形式：一种是在政企分开的情况下，由国有电信公司进行垄断经营，比如在英国，长期以来本地市场的垄断商为原属国有公司的不列颠电信(BT)，原为国有的大东电报局(C&W)主营海外业务；另一种是直接实行政企合一，由政府部门如邮电部、交通通信部或电信总局等直接经营，如前苏联、东欧。我国过去也是实行由政府独家垄断、政企合一的电信体制。

第三，从电信与邮政的关系上看，一些国家实行邮电合一的体制，不光象我国这样的社会主义国家，一些资本主义国家，如原联邦德国也是如此；另一些国家实行邮电分营的体制，如日本、法国等，美国也是邮电分营的。

国家垄断的电信模式在垄断经营这个最重要的特征上，与美国模式并没有什么两样，不同之处主要在于：(1)实行国有化，当时的根据是认为政府更便于对电信经营实行管制，并且管制的范围也更加广泛，通常除了包括资费管制、市场进入管制外，还包括对垄断运营者经营收入的管制；(2)普遍服务实际上属于政府目标，并且它与企业的利润目标相左，这也是许多国家选择国有垄断模式的根据之一；(3)更便于进行交叉补贴，特别在邮电合一的场合，往往还存在着电信与邮政间的交叉补贴；(4)一般而言，国有垄断经营的效率和效益水平比较低。

　　人们普遍认为，电信垄断体制长期存在的根据，主要在于当时历史条件下电信业的自然垄断性。在电信业诞生后的一个很长的历史时期内，通信基本上依赖于固定网络，网络建设不仅初始投资巨大、成本很高、投入以后便不可转而用于其他目的，网络经营具有规模经济和范围经济的特点，网络上的用户越多，履盖面越广，单位成本就越低，效益就越好。加上电信业务的有限性、市场容量的相对狭小，因此，当时人们把电信与供电、供水等行业相提并论，称之为自然垄断行业，有其历史合理性。正如不少人经常提及的那样：并列敷设两套电话线路肯定不如一套线路更有效率。这也正是许多国家的电信业实行垄断体制的最根本的技术经济原因。

然而，这一切并不是一成不变的。80年代，电信垄断的体制逐步被打破，特别是90年代以来，电信改革与电信市场的竞争与开放已成为全球电信业的大趋势。电信改革与开放的实践，也开始从根本上扭转了人们对于电信垄断的看法。

二、电信改革席卷全球

让我们依据国际电信联盟(ITU)的报告并结合其他资料，把近10多年来、特别是90年代以来世界各主要国家和地区电信改革的情况，按地域的不同简要地作一介绍。

1.美 国

国际电联的报告曾指出，80年代美国AT&T的解体是一个历史性事件，它对世界各国的电信决策者的思维产生了重要影响 ，尽管在此前，电信业的竞争事实上不仅在美国、而且在其他国家已经发展起来，甚至已经开始动摇了传统的电信垄断体制。1984年AT&T的解体，是此前业已存在的电信竞争不断发展、水到渠成的结果。

AT&T在其经营垄断的巅峰期时，曾一度控制了美国95％以上的长途及国际电信业务和80％以上的市话业务，拥有技术开发实力非常雄厚的贝尔实验室，再加上在通信设备生产上举足轻重的西方电气公司为它所属的业务公司提供设备，成为一个集电信运营、技术开发和设备制造于一体的、同时被认为是阻碍竞争发展的“庞然大物”。AT&T的这种绝对垄断的市场地位，不能不同美国当时既有的反托拉斯法和流行的自由主义经济思潮形成强烈的对比和尖锐的矛盾。

因此，在AT&发展的同时，美国社会中反垄断的力量也在积聚：新的微波通信技术迅速发展起来，FCC很快批准一些公司组建专用的微波通信网，后来又批准成立微波通信公司。1969年，作为AT&T主要竞争对手之一的MCI公司，获准建立公用微波通信网，并自70年代始向其他公司提供长途服务；美国司法部以反垄断的名义向AT&T施压，促成了通信设备市场的开放；尤其是1974年，美国司法部对AT&T垄断电信业进行全面起诉。经过旷日持久的诉讼，1982年美国法院作出称为“终裁修正”的判决，于1984年1月1日生效。据此，AT&T被迫解体，原下属22个贝尔业务运营公司(BOC)经过重新划定本地接入和传输区域(LATA)后，改组为7个地区贝尔运营公司（RBOC，习称为“小贝尔”），它们是：南贝尔、NTNEX、大西洋贝尔、Ameritech、US West、西南贝尔和太平洋贝尔。AT&T解体形成的8家公司，直到1996年美国新电信法出台和发生第一期相互兼并案之前，都一直是国际电信界举足轻重的大电信公司。按解体时划定的业务范围，7个小贝尔的业务范围是经营本地业务和LATA内的长途业务；新的AT&T不能拥有任何RBOC的股份，经营范围限于跨LATA间的长途业务，但保留了西电公司和贝尔实验室，并获准进入计算机与非话业务经营领域。7个小贝尔须向包括AT&T以外的其他长途运营商提供平等的本地接入服务。AT&T的解体，使美国电信市场形成了多家竞争的格局，刺激了美国电信市场、特别是长途和国际业务方面的竞争，贝尔系统以外的主要电信公司，如GTE、MCI和Sprint迅速成长为国际著名的大公司(见表1)。

表1 1995年美国主要电信公司的情况

公 司 电信收入(亿美元) 雇员数(万人) 国际排位

AT&T和7家小贝尔：

AT&T 472.8 7.7 2

南贝尔 178.9 8.8 7

大西洋贝尔 134.3 6.2 10

Ameritech 134.3 6.5 11

Nynex 134.1 6.6 12

西南贝尔 126.7 5.9 14

US West 117.5 6.2 15

太平洋贝尔 90.4 4.9 20

贝尔系统以外的几家公司：

GTE 173.7 8.5 8

MCI 152.7 5.0 9

Sprint 127.7 4.8 13

资料来源：ITU,World Telecommunication Development Report,1996/97。

　　自从1993年9月美国率先提出“信息高速公路计划”以来，电信改革的步伐进一步加快，其中最主要成果和标志，就是1996年2月美国新电信法得到批准并颁布实施。按照新电信法的规定：允许小贝尔在向竞争者开放其本地市场后经营长途业务；本地市场除向长话公司开放外,也向有线电视(CATV)公司开放，收取接入费用；允许电话公司通过电话线、卫星或者其它分配系统提供影视服务；允许CATV公司、公共事业、代销商等通过批发转售网络容量和有利竞争的互联互通进入电信市场；允许CATV服务提供者与电话运营者间的互相参股；限制通过电视或通过计算机上网接收不良内容；继续保证普遍提供电话服务等。总之，1996年新电信法在美国电信体制上所做的最重大的改革，就是打破了国内所有电信市场的界限，允许各类公司越界经营原来禁止经营的业务，其中最主要的是打破长途与本地的界限，以及打破电信网、计算机网和CATV网的界限。

新电信法促进了各类通信公司间的相互竞争和市场渗透，但是由于这一改革触动了一些公司的重大利益，新法的实施遇到强烈反弹，有的人对新法和FCC的实施规定的某些条文提出不少指责，有的公司甚至将FCC告上了法庭；另外，从市场现状来看，竞争对手对本地电信市场的进入困难较大，真正实现电信市场的全面有效竞争还需要假以时日。有人据此认为，美国新电信法代表的是一场失败的改革。然而，在我们看来，美国电信领域的这一改革波及面甚广，客观来看出现种种反弹现象其实并不奇怪，短期的波折也在所难免。最重要的是，美国电信市场长期形成的法定的进入壁垒毕竟被取消了，整个电信市场毕竟在向着新法所设定的竞争的方向发展。美国的电信改革，对促进美国电信技术的进步和产业的改组和发展、增强美国电信公司的国际竞争力和影响力，已经并必将继续产生巨大的作用。

2.欧 盟

实际上，在美国AT&T解体以前，欧洲一些国家在电信领域就发生了改革意义毫不逊色于它的重大事件。例如，英国早在1981年就将国家所有的英国大东电报局(Cable & Wireless，C&W)私有化，继而在1984年又第一次出售了国有的英国电信公司(BT)的股权 ；另外，英国1984年建立的独立、非政府即向议会负责的电信管理机构OFTEL也很具代表性，在国际电信界影响深远。

1987年，欧盟委员会(CEC)公布了《开发电信业务和市场的共同市场》的绿皮书，这在国际电信界也被公认为是影响国际电信改革进程最重要的事件之一。这个绿皮书的宗旨，是要逐步放开欧洲的电信市场，为电信结构改革提供合适的条件，在欧洲建立与新的竞争环境相适应的规制框架。其主要内容包括：在网络基础设施运营上，明确划分垄断与竞争的界限，首先将垄断业务的范围缩小至基本电话和电传业务，放开其他业务；对竞争业务提供明确的和透明的入网要求，以促进网路提供的开放性；在欧盟成员国内和国间放开终端设备市场；电信管理部门实行政企分开；对主体运营商的交叉补贴和设备制造进行不断的检查，以及促进各成员国共同建立标准，保证互操作性等。1988年，欧盟国家最先放开了电信终端设备市场，随后是放开部分电信业务市场，截止到1993年全球性信息化浪潮兴起之际，电信增值业务和数据通信已在大多数欧盟成员国放开竞争。

在美国推出“信息高速公路计划”的促动下，欧盟在加紧制定自己信息化战略的同时，进一步推进电信改革。1993年12月，欧盟委员会公布了德洛尔(Jacques Delors) 的白皮书 ，1994年6月，来自欧洲通信、计算机和广播公司的代表向欧盟委员会提交了另一份重要报告——“班格曼(Martin Bangemann) 报告” ，为未来欧洲信息高速公路建设制定了一个总框架。在此基础上，欧洲议会1994年7月批准了“欧洲信息社会行动计划”，提出包括实现电信、CATV和卫星网络互联在内的10项信息社会应用项目，后来欧盟委员会又批准了一项题为“信息社会对欧盟政策的影响”的报告，对1994年的行动计划进行了修正和补充。为了配合实现既定的信息化目标，欧盟采取的一项最重要举措就是加快电信改革，包括提出了一份放开各成员国电信市场的时间表。根据这个时间表，1994年1月1日，欧盟的立法要在成员国中全面实施、制定在竞争环境下支持提供普遍服务的原则、发布移动和个人通信CEC绿皮书；1995年1月1日，发布有关公众电信网络基础设施和CATV网的CEC绿皮书；1996年1月1日，修正当时电信管制的框架，为电信业务的全面放开做准备；1997年1月1日，制定出全面放开的管制框架；1998年1月1日，则是欧盟国家跨越国界的公众电信业务全面放开的最终期限，除对欧盟中个别网路小或欠发达的地区另给过渡期外，各成员国都要对其他欧盟伙伴开放电信市场。欧盟委员会还相应制定了关于在电信市场实现充分竞争的指令，并解除了对CATV网提供电信服务的限制。

在欧盟的大力推动下，90年代以来欧盟各主要国家的电信改革进程明显加快：

——英国电信改革起步较早，90年代以来电信改革进一步推进。1991年，英国决定结束国内电信市场由BT和水星公司(Mercury)双头垄断的格局，颁布了《竞争与选择：90年代的电信政策》的白皮书，循着先国内业务、后国际业务的开放顺序，到1996年为止已全部放开了电信市场；1992年，英国还修订了有线广播法案，允许有线电视公司兼营电话业务，据悉到1995年，在有独立经营权的86家有线电视区域网中，就已有75家开辟了电话服务业务 ；继而又做出决定，逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制，先允许他们为尚未接入CATV的家庭用户提供上网服务，而到2001年1月1日，他们便可以在全国范围经营广播电视业务 。

——德国电信改革比英国起步要晚一些，但90年代进展很快。1990年1月成立德国联邦电信(Deutsche Telekom，DT)，实现政企分离，接着又以西德模式为基础对原东德电信部门加以整合；1995年DT进行了股份制改造，并于次年上市，出售了26％的股份，筹措资金合133.6亿美元；德国的新电信法于1996年7月获准生效，新法批准德国可按欧盟制定的时间表，在1998年1月1日前结束电信垄断开放市场，同时制定了新的竞争环境下电信市场的规则，其要点包括：电信市场准入原则上不再受任何限制；对外国公司获取许可证和购买国内公司的股份不进行任何限制；以专门的经营法规来保证平等竞争，调整运营商的行为；以独立的电信规制机构代替原来的邮电部，等 ；

——法国电信业1991年正式实行政企分开，在随后几年中，分离出来的法国电信(FT)也曾一度保留着国有公司的性质，1993年政府决定对FT进行股份制改造，1997年11月，法国电信首次将其23％的股份在巴黎和纽约上市；法国的新电信法于1996年颁布，并在1997年成立了独立的电信规制机构；法国电信市场的开放是依照欧盟的改革安排进行的，在90年代初已开放增值业务和数据通信业务的基础上，1996年1月1日对欧盟伙伴先开放了电话基础设施，到1998年1月1日全面开放了电信业务市场 。

——在瑞典，与一直垄断国内电信市场的瑞典电信(Televerket)进行竞争的新电信运营公司，于1991年4月成立。1993年5月，政府对政企不分的瑞典电信进行改革，运营职能由政府控股的有限公司Telia承担，规制职能由新成立的国家邮电机构(NPTA)负责。新电信法从1993年7月1日起开始实施，后因欧盟电信改革的要求于1997年进行了修改。新电信法奉行了低度监管和促进竞争的原则，只将牌照管理的范围限制在三类服务，即固定网络电话服务、移动电话和线路租赁上，在此范围内，除有特殊原因新企业一般都能得到牌照，小运营公司(即占市场份额5％以内的)甚至无需持牌就可经营。外国公司可以与本国公司一样在瑞典设立机构和投资，没有任何对等条件的限制 。

——芬兰1990年取消了国家机构的电信特权，在企业网、数据通信网和GSM网引入竞争；1996年再度修改电信法，责成电信运营者相互接续，整个电信领域不再需要许可证，用户费用不受管制；1997年，电信法由电信市场法取代。有研究者认为，芬兰是目前世界上电信市场最为开放的国家之一，因为根据电信市场法，电信运营者分为网络运营者和业务运营者两种。网络运营者通过建造或维护固定或移动通信网来提供网络服务，其中只有提供移动通信网的运营者才需要申请许可证，开展其它电信业务只需通知交通通信部备案即可 。

3.日 本

　　日本也差不多是在80年代中期对传统电信体制进行了第一次改革，此前，日本国内和国际电信业务由国有的日本电报电话公司(NTT)和私营的国际电报电话公司(KDD)分别垄断经营。1985年，日本颁布了电信法，对NTT实行私有化改造，上市出售了其30％的股份，交易收入超过120亿美元；同时，把电信运营商分为两类：第一类是依托自建的电信网经营电信业务的电信公司；第二类是自己不拥有电信网络、须向第一类运营公司租用网路经营电信业务的公司。第一类公司的经营需经政府批准，而第二类公司的运营只要报当局备案、无需履行审批程序。这极大地刺激了新的竞争者进入电信市场。到1993年新的信息化浪潮兴起时，日本电信市场已有68家一类运营商和1000多家二类运营商。

进入90年代以来，日本进一步改革电信体制。1992年，日本决定部分开放对外资的限制，外资可拥有NTT和KDD20％的股份，而政府在NTT中所占的股份下降到1/3。截止到1993年，日本已成为OECD成员国中电信市场全方位放开竞争的为数不多的国家之一 。近年，日本又进行了以放宽管制、实施互联政策和重组NTT为主要内容的第二次电信改革。1997年3月，日本内阁对相应的4项电信法律进行了修改，取消除NTT、KDD以外对其他第一类电信运营商的外资拥有股份的限制，取消对手机发放许可证的规定等；实行新的互联政策，为实现更为公平有效的竞争环境和促进竞争创造了更好的条件；长期居于全球电信运营公司之首的NTT，按改革方案将被分切重组成一家长途公司和东、西两家本地公司，三家业务公司统一由控股公司领导，如表2所示。

表2 日本NTT分切后的情况

控股公司 *行使股东权利，确保本地公司提供电信业务； *统一管理电信基础研究开发

长途公司 *通过实行民营化变成纯粹的民间公司； *经营长途业务，进入国际通信业务市场

NTT日本西 *经营本地电信业务(东海、北陆、关西、中国、九州、冲绳)； *确保向日本全国提供电话普遍服务

NTT日本东 *经营本地电信业务(北海道、东北、关东、东京、信越) *确保向日本全国提供电话普遍服务

资料来源：据“日本近期通信市场概貌”http://www.chinainfo.com.cn。

NTT的重组刺激了日本整个电信业的重组。其他电信运营商也积极拓展自己的业务领域，进入新的业务市场。例如，KDD于1998年7月开通了市话业务，从而正式进入了日本国内电信市场；新电信公司DDI于1998年4月接入NTT市话网经营本地业务，同时准备进入国际业务市场，致力于提供国际、长途、本地的无缝业务。移动电话与固网通信、长途与本地业务公司间的购并与合作、各类市场间的相互进入已经拉开序幕 。

4.我国周边国家和地区

虽然除日本以外，我国的周边都是发展中国家和地区，大多数存在着自身经济技术基础薄弱、人才缺乏等问题，在电信领域的的国际竞争中处于弱势地位。但以亚洲“四小龙”为代表的新兴工业国家和地区在经过一个时期的迅速发展后，已经初步奠定了向信息时代迈进的物质基础，其中的香港、新加坡，电信基础设施的发展程度已不逊于许多发达国家。一些发展程度相对较低的国家与地区，也深刻认识到发展电信基础设施、实施信息化战略的重要意义。为了加快电信发展，以便在未来信息时代的国际竞争中处于一个相对有利的地位，它们纷纷对以往的电信体制进行了改革。

——韩国于1990年首先从放开国际业务竞争开始打破垄断，批准数据通信公司(Dacom)在国际业务领域与垄断商韩国电信(KT)展开竞争，随后又在增值业务、蜂窝移动电话、无线寻呼等业务市场分阶段地引入了竞争；从1993年开始政府陆续将国有的垄断运营公司韩国电信(KT)进行部分民营化，到1996年分三次出售了其28.8％的股份，售价共达35亿美元以上；1997年6月，哈纳罗通信公司获得了市话业务的经营许可证，至此韩国电信最后的一个垄断业务市场已被打破。韩国还根据WTO基本电信协议于1997年5月修改了电信法，将外资对国内电信公司所占份额的上限上调。事实上，1998年韩国又比原计划提前将KT的外资上限提高到33％，还决定当年年底将KT上市，并希望到2000年把政府持有的股份从70％以上降到1/3 。到1998年7月15日，韩国3类通信业务市场放开情况如表3所示。

——我国港台地区的电信改革同样引人瞩目。在香港，电信改革首先于80年代初在包括移动电话在内的增值业务领域引入竞争；1993年7月香港电信管理局(OFTA)成为独立的电信规制机构；1995年7月，获得OFTA固网业务牌照的

4家公司开始在本地固网业务市场竞争； 1997年2月香港参与签署了WTO基本

电信协议，承诺于1998年1月起逐步开放香港的电信市场，允许国外公司进入香港电信市场竞争；1998年2月，香港政府以向香港电讯支付67亿港元现金、外加免除其每年5亿港元专营税的代价，提前结束香港电讯的国际业务专营权，自1999年1月1日起完全开放国际电信业务市场 。台湾政府于1986年对电信

表3 韩国通信业务市场放开运营的情况

第一类：基干通信运营者的业务市场

业务种类 运营者

市内电话 KT、哈纳罗通信（1999年初开放业务）

长途电话 KT、DACOM、温塞通信（1999年初开放业务）

国际电话 KT、DACOM、温塞通信

电路设备出租 6家公司

蜂窝移动电话 SK Telecom、新世纪移动通信

PCS KT Freetel、LG Telecom、汉索尔PCS

CT-2业务 KT

无线寻呼 全国：SK Telecom、汉城：3家、其他地区：9家

无线数据业务 Airmedia、Intex无线通信、Hancom Telecom

集群无线通信 全国：2家、汉城：1家、其他地区：8家

第二类：特定通信运营者的业务市场

具有通信设备的运营者 24家

不具有通信设备的运营者 26家

专用通信运营者 10家

第三类：增值通信运营者的业务市场，共976家

资料来源：“韩国电信市场的形成及现状”http://www.chinainfo.com.cn。

法规进行研究，决定逐步放开电信市场。1988年电信设备市场率先放开竞争；自进入90年代以来，若干电信增值业务获准放开经营，但开始时仍需向垄断经营的电信总局租用电路。近年电信改革力度明显加大，1996年7月，台湾电信总局实行政企分开，由“中华电信”承担经营职能；1997年，台湾放开了移动电话市场，有7家公司获经营许可，其中包括6家民营公司。在对外开放方面，据悉最新的一个法案是允许外资比例可高达60％，其中直接投资为20％ 。

——新加坡的电信增值业务和终端市场率先于1989年和1990年放开竞争；1992年的电信改革实行了政企分开的新体制，把新加坡电信(ST)独立出来成为经营实体，而电信规制职能由新的新加坡通信管理局(TAS)承担；在电信民营化方面，ST 的股票于1993年在新加坡证券交易所上市，到1996年已先后三次售出16.7％的股份，售价共达43亿美元；为适应电信全球化竞争，1996年5月，新加坡政府以1千万元新币的代价提前结束ST对电信基本业务的专营权，将原定开放电信市场的时间从2007年提前到2000年；1997年新加坡参与签署WTO基本电信协议，承诺于2000年4月起向外商开放包括基本电信业务在内的电信市场，外商拥有电信公司的上限定为49％ 。

——印度虽然电信发展起点较低，但80年代政企分开和引入新公司开展竞争的电信改革，促进了90年代前期连年快速的电信增长。1992年，印度放开了无线移动业务和增值业务，允许私营企业竞争；1994年印度颁布新的“国家电信政策”，虽排除了将国有主体运营公司民营化，但允许本国私营公司进入市场，允许外商拥有私营公司的股份；到1997年签署WTO基本电信协议时，印度承诺将进一步放开包括固网在内的所有业务市场，同意将在各个业务领域向竞争性公司增发为期10年的经营许可，外商拥有本国公司的股份上限为25％，当年年底，印度又宣布解除政府对Internet服务的垄断，外国公司可参与印度私营ISP公司的运营,持股比例最高可达49％ 。

——在我国周边的其他国家，越南采取商业合作合同的形式吸引外资与国外先进电信技术；马来西亚自1990年到1993年两次共出售马来西亚电信22.6％的股份，售价共计近13亿美元，根据1994年发布的“电信政策纲要”，将逐步开放国内电信市场并放开部分垄断业务，1997年签署WTO基本电信协议又承诺允许外商拥有本国运营公司股份上限达30％；印度尼西亚在划分业务地域范围的基础上实施了“联合运营计划(JOS)”，允许私营部门参与本地网的建设和运营，在1994年和1995年，印尼将两家国有运营公司PT Telkom 和PT Indosat的部分股份私有化，分别出售了19％和35％，共获收入27亿美元；泰国自90年代以来，主要采用建设-转移-运营(BTO)的方式吸引外资和私人资本参与电信网建设，近年又加大了私有化的力度；菲律宾在90年代初采取了比较激进的电信改革措施，成为当时在电信私有化和自由化道路上走得最远的亚洲国家，1997年参与签署WTO基本电信协议，又承诺向外商全面开放本国的电话、数据和移动蜂窝市场，允许外商持股上限为40％ 。

5.世界其他地区

——在北美，加拿大的电信公司本来绝大多数就是私营的，1987年和1992年政府又先后将国有的Teleglobe和Telesat私有化，出售股份分别为100％和53％。经过较长时间权衡后，到1992年政府允许新运营商进入长途业务领域开展竞争，加拿大在电信设备、专线业务、数据通信及移动蜂窝等绝大多数电信市场均已放开竞争，当时唯一维持垄断经营的本地业务市场也终于在1998年1月1日放开竞争，电信与有线电视公司间的经营限制也被取消；而在墨西哥长期居于垄断地位的国家控股的电信公司Telmex，从1990年开始实施私有化改造，到1994年为止政府已先后5次出售了55％以上的股份，共获收入近78亿美元，其中有相当大的比例售予了外国电信公司。1997年，政府又将外资控股的比例上限提到49％，移动蜂窝公司可进一步放宽比例，全面放开包括本地语音、数据和专线出租业务在内的市场 。

——在大洋洲，澳大利亚1989年成立独立管制机构Austel，1991年开始改革电信体制，首先放开增值业务和用户设备市场，并在固网和移动业务中逐步引入新的竞争公司，如由美国的Bell South和英国的C&W部分控股的Optus和Vodafone，与国有的垄断公司Telstra竞争；1997年7月实施新的电信法，电信市场从此完全放开，政府同时决定对Telstra逐步实行私有化，第一步出售其1/3的股份。政府不再控制新公司的数量，截止1998年7月已有21家运营公司领到了许可证，另外对外资控股比例也不加限制；新西兰1987年实行政企分开，1990年一次性地将国有电信公司的全部股份分别出售给美国Ameritech和Bell Atlantic公司，附加条件是两家美国公司必须在3年内将其所占股份转售给公众，将两家公司的持股比例控制在各家24.9％，以此完成了电信的私有化。与此同时，新西兰还解除了对所有电信业务市场的控制，鼓励电信竞争，大量吸引外资进入，使新西兰成为全球最开放的电信市场之一 。

——在原苏东国家，90年代以来几乎所有国家都进行了电信改革，匈牙利、拉脱维亚率先进行电信私有化，并把部分股份出售给了外资公司，如匈牙利已于1993年和1996年将国有的MATAV公司2/3以上的股份售给了外资公司；捷克对电信公司的股份制改造走出了一条先向本国公民配股、再出售给外资公司的道路，如1994年通过公用票证系统将国有SPT电信1/3的股份分配给本国公民，随后在1995年又把27％的股份售给了瑞士和荷兰的电信公司；俄罗斯和乌克兰在电信改革中也走在了其他独联体国家的前面。更多的国家在移动通信方面采取了先行开放的措施，仅到1993年为止，就有许多国家向外资开放了本国蜂窝移动通信市场，如表4所示。

表4 90年代初原苏东国家电信市场开放的情况

国家 外国参股公司及其股份比例(％) 许可证获得时间

白俄罗斯 国际Commstruct(包括英国C&W)50％ 1991年

捷克 美国US West和大西洋贝尔各24.5％ 1990年

爱沙尼亚 芬兰电信和瑞典Telia各24.5％ 1991年

匈牙利 模拟：美国US West，49％；数字：芬兰电信、瑞典 Telia、丹麦电信和挪威电信(缺具体资料) 1989年1993年

拉脱维亚 芬兰电信和瑞典Telia，各24.5％ 1991年

立陶宛 卢森堡Milicom国际蜂窝29％；丹麦电信20％ 1991年

波兰 美国Ameritech和法国电信各24.5％ 1991年

罗马尼亚 西班牙电信60％ 1991年

俄罗斯 莫斯科：美国US West22％；卢森堡Milicom国际蜂窝 20％；圣彼得堡：美国US West45％ 1991年

斯洛伐克 美国US West和大西洋贝尔各24.5％ 1990年

乌克兰 德国电信、荷兰PTT电信和丹麦电信各16.3％ 1992年

乌兹别克斯坦 美国国际通信集团45％ 1992年

资料来源：根据ITU：World Telecommunication Development Report,1994。

——在南美和加勒比地区，电信改革更多采用私有化的方式。智利自1988年开始对国有电信公司实行私有化，到1990年已将国有的两大公司CTC和ENTEL的股份分别出售了100％和69％，允许外资进入国内与国际长途市场，不设任何持股比例限制，同时还放开了本地蜂窝移动市场；阿根廷从1990年开始出售国有垄断电信公司的股份，到1992年已将南北两大公司的全部股份售出，其中60％的股份售给了外资公司、30％售给公众、10％分配给公司雇员；委内瑞拉、秘鲁和玻利维亚分别从1991、1994和1995年开始电信私有化，到1996年三国国有垄断公司已分别出售了89％、61.6％和50％的股份；在古巴和牙买加，外商公司分别拥有两国垄断公司49％和79％的股份。特别是南美最大的国有电信公司、名列世界前20强的巴西电信，继上年度电信收入取得44％以上的增长之后，于1997年7月以190亿美元的价格，将包括市话、长话和移动电话公司在内的全部12家子公司，拍卖给来自欧美的5家电信集团和1家本国的私营企业，此举成为近年国际电信改革中重大事件之一。

——在非洲，除少数国家外，一般国家电信改革起步都比较晚，几内亚比绍是在1989年进行电信私有化，出售了51％的股份；近年，一些国家已开始了电信改革。例如，加纳和几内亚于1996年分别将其电信公司的股份出售给外国电信公司，售出的比例各为30％和60％；刚果、科特迪瓦、塞内加尔、南非、赞比亚，也随后进行各自的电信改革；另外，摩洛哥、毛里求斯、突尼斯、以及科特迪瓦、塞内加尔、南非、加纳等非洲国家也已签署了WTO基本电信协议。

三、电信改革的主要形式

从以上所列举的种种事实，我们不难看出，电信改革的浪潮确实已经汇成全球性的大趋势。人们可以从不同的角度对各国电信改革的不同实践进行归纳和比较，这里我们将各国电信改革的一般性趋势归纳为：除了少数未经国有垄断模式的国家之外，在大多数情况下，电信改革从改变国有垄断模式起步，先经过政企分开形成市场竞争的前提(实行邮电合一体制的，还需要经过邮电分营的环节)，而后电信改革的深化在市场经营与所有制两个层面，沿着扩大竞争和私有化(或民营化)的方向发展，同时伴随着电信市场的对外开放或国际一体化。在这一总的趋势下，在现实的操作中，各国因其自身国情的差异，在电信改革的侧重点、先后次序、阶段安排和实施力度上有所不同，换言之，电信改革可采取不同的具体形式。

我们有必要对电信改革如下几种主要形式做进一步分析：

1.政企分开

对于许多曾经实行过国家垄断电信体制的国家而言，政企分开往往是电信改革的逻辑起点。这里所说的政企分开，即指改变由政府电信部门自我运营、自我管理的作法，在分清运营与管理不同职能的基础上，将电信运营职能交由电信企业或电信公司去行使，而将相应的管理职能交由政府或独立的电信主管部门去行使。之所以说它是电信改革的逻辑起点，是因为如果不首先实行政企分开，让同一主体在电信市场的角逐中既当运动员、又当裁判员，真正公平的竞争局面根本就不可能实现。不少国家的电信改革，也是因为实行了政企分开才得以深化的。

政企分开，就“政”方面来讲，它的意义主要在于为形成公平的电信竞争环境和推进电信竞争，提供一个必要的前提条件，即形成一个中立的、公平的市场规制者。如果没有后续的改革，没有与原来的电信垄断商展开竞争的新公司的加入，没有真正意义上的电信竞争，那么，实行电信政企分开的必要性实际上便会大打折扣；就“企”方面来讲，它的意义在于让原来政企不分的电信运营者真正成为一个企业，比如在经营决策、资金运作、人员管理和对外合作等方面，根据企业的目标、按市场的规则去行事，去提高电信运营的效率。

在国外电信政企分开的改革中，我们认为，有两个现象特别值得关注：

其一，一些国家在政企分开以后，政府主要通过控股的形式，实际上仍控制着电信主体运营公司的活动，并使电信公司的经营服从于政府的目标。国际电联1994年报告曾以叙利亚为例，指出叙利亚电信企业在1985-1991年间，上交政府财政的税率高达80％，变成了政府的“生财机”。报告指出，这一政策极大损害了企业，使电信运营企业化、提高效率和加快网路发展的目标常常成了一句空话。它对其他国家提供的教训是：政企分开不能只表现在形式上，必须名副其实才行。

其二，一些国家和地区不再把某个政府机构作为电信市场的主管当局，而是建立起非政府的或准政府的独立机构去管理电信，此类机构并不直接对政府负责，而是向有关的法律负责、依法实施电信管理职责。例如，以英国OFTEL为代表的受议会管辖的电信管理当局，就属于这种类型。有一种观点认为，这种类型的电信规制较之政府下属的电信管理部门而言，因其独立性更强，故可免受政府更迭和政府短期政策的干扰，可以更有利于保证电信市场的稳定。

2.业务解控

电信业务的解控，是指电信管理当局在原来垄断经营体制的基础上，通过修改原有法律、法规或政策，放宽竞争性业务的范围、压缩垄断专营业务的范围乃至取消垄断业务，允许新的电信运营商进入原来被禁止的电信业务领域的改革。业务解控的目的，是启动或促进电信市场的竞争。

许多国家对电信业务的解控，是在区分不同业务的前提下，实行区别对待的政策，并逐步推进电信竞争的。撇开最早放开的电信设备市场不谈，在电信业务的区分上，一种方法是将提供和传送的话音电话业务划为基本业务，其他划为非基本业务；还有一种方法是根据是否涉及网络，将业务区分为基础设施业务和电信用户业务。在实际的电信改革中，先放开的往往是数据业务、增值业务等非基本电信业务和出租线路的转售业务，在网络业务竞争层面上，先放开的往往是移动通信网；相形之下，基本电信业务包括固定网络的本地、长途和国际电话的放开，不少国家都显得相对谨慎一些。但90年代以来，电信改革有了明显进展，一些新运营商进入了基本电信业务领域，在基础设施业务和用户业务多层面上与原来的垄断展开竞争。国际电联1994和1995年报告中列举了当时一些国家基本电信业务市场上的新运营商，如表5所示。

表5 部分国家和地区有代表性的新运营商(1995年)

国 家 主要的新运营商 业务类型

澳大利亚 Optus 所有业务

加 拿 大 Unitel Communications 除国际业务外

智 利 ChileSat、VTR 基本业务

多米尼加共和国 Tricom 基本业务

芬 兰 FinnNetInternational、Telivo 基本业务

加 纳 Capital Telecom 基本业务

香 港 新电讯、和记、新世界电话 本地业务

以 色 列 DARCOM 基本业务

日 本 DDI、Teleway日本、日本电信 IDC、ITJ TTNet 长途业务 国际业务 有线电视/电话

韩 国 Dacom 所有业务

新 西 兰 Clear Communications 所有业务

菲 律 宾 Philippine Global 长途业务

瑞 典 Tele2 所有业务

英 国 Mercury 所有业务

美 国 MCI、Sprint Teleport、TimeWarner、MCI 长途业务 本地业务

资料来源：综合国际电联1994和1995年报告的有关内容编制。

准确地说，对于许多国家而言，解控只是意味着解除或放松了对原属垄断专营电信业务的控制，或从另一个角度来看，只是解除对原垄断运营商享有的某些电信业务专营权的保护，允许或鼓励新运营商进入市场参与竞争；它在事实上并不意味着电信主管部门完全放弃了对电信市场的调控职责。在一般情况下，各国电信主管部门在实施解控的过程中，多把许可证制度作为一种最主要的管理手段，并以此为基础建立起市场规制体系，国际上称之为基于许可证的规制(license-based regulation)。这样，电信主管部门一方面通过放宽电信经营许可证发放条件和增发经营许可证，让新运营商获得进入市场开展竞争的合法身份；另一方面，又通过控制许可证发放的数量和对持证经营商的行为监管，必要时通过惩罚性措施乃至吊销违规公司的经营许可证，来实现对电信市场的某种调控。起码在现阶段，许可证制度还是许多国家的电信主管部门规制本国电信市场的有力手段之一。

但近年，国外也有一些专家学者对电信许可证制度提出批评。一种较为激进的观点认为 ：许可证制度的作用，不过是把注册、资源配给、市场准入、业务分类、行为监管、政府财税收入等6种功能综合为一份法律文件，该制度的要害是限制市场进入、基础则是业务分类，但是实际上它的每项功能都可以独立存在。由于电信技术的进步，许可证制度现在已经过时，其中最主要的问题是在电信技术数字革命的背景下，新业务层出不穷且相互渗透和替代，政府已无法对电信业务进行准确分类，并在此基础上发放经营许可和进行分类监管，再坚持这一制度无异于划地为牢，人为地扭曲市场、阻碍新技术和新业务的发展；同时，许可证制度关于政府知道市场有多少经营商才最有利的假设前提，更是荒谬可笑的。其结论是：必须放弃电信许可证制度，进一步为技术和市场的发展扫清障碍，主管部门必要的管理职能，可通过一般性的法律和监管方式和市场自身力量来实现。

3.市场重组

业务解控带来的最直接的结果，当然是电信经营者数量的增加。但在一般情况下，新进入市场的运营商在竞争中会面临诸多困难，因为原来长期居于垄断地位的电信大公司在竞争中具有极大的优势，特别是在网络资源上，力量的对比非常悬殊，新运营商明显处于劣势。国际上一般认为，新运营商的市场份额达到20％或30％以上时，电信市场才能形成有效竞争的格局。否则，新运营商市场份额如果太小，就会很容易地被垄断商排挤甚至扼杀在摇篮里。因此，为了形成有效竞争的局面，许多国家在实施业务解控、允许新运营商进入市场的同时，还进行了电信市场重组的改革。

电信市场重组，指的是电信主管部门(有时甚至是国家立法机关和政府)出于保护和扶植电信竞争的目的，利用政策、法规乃至机构调整的手段，实现电信资源的重新配置或电信产业的重新组织，改变电信市场力量对比的改革。

象使美国AT&T、日本NTT解体那样，分切电信市场上的“巨无霸”，是电信市场重组最典型的作法之一。在原来的电信垄断商垄断程度极高、业务份额畸大，新运营商成长十分困难的情况下，分切电信垄断商就显得非常必要。分切的方式，主要有：按电信业务的“纵切”，即根据不同的电信业务将原垄断商分解为几个不同的电信公司；按地域范围的“横切”，即根据网络覆盖地域的不同将原垄断商分解为几个地区性的电信公司；以及综合以上作法的“混合切”，美国AT&T和日本NTT的分切方案就是如此，因为它们都同时含有按业务的“纵切”和按地域的“横切”。分切电信垄断者的市场重组举措，其效果如何关键取决于是否形成了有效竞争的局面，分切只是手段，促进有效竞争才是目的。

市场重组还意味着竞争规则的重建，其中包括对占市场支配地位的主体电信运营商的交叉补贴进行限制，这往往用于主体电信运营商同时兼营竞争性业务和法定专营性业务的场合。在这种情况下，考虑到主体运营商有可能利用它在专营领域的垄断收入来补贴竞争性业务，从而可以过分压低其竞争性业务的价格将竞争对手挤垮，所以，当部分电信业务解控、竞争业务与垄断业务并存时，通过责令主体运营商实行业务分帐、同时严格进行监管以限制其交叉补贴，是重组市场公平竞争环境的必要措施。如，香港在提前收回国际长话专营权之前，电讯管理局(OFTA)对香港电讯的管制就是如此。

在分切和限制主体运营商的同时，市场重组的另一方面，是支持新运营商成为有能力与前者相抗衡的竞争力量。所用的政策手段，通常包括为新运营商的并购、联合以及上市筹资等提供便利条件，例如，1996年，英国主管当局支持占有国内电话市场份额不满10％的水星公司与3家有线电视公司合并，组建电信电视综合性公司；另外，允许新运营商以更具竞争性的经营条件提高市场份额，比如规定其资费可以比主体运营商低，以及在网络互联、号码、频率管理等多方面加以扶持。

4.私有化

从理论上讲，前面所提到的政企分开、业务解控和市场重组都不一定涉及到所有制问题，上述改革也完全可以在不触动所有制的条件下实现。但是事实上，自80年代以来，原来实行国有垄断电信模式的许多国家，在通过上述改革引入电信竞争的同时，也先后进行了电信私有化的改革。这些国家的电信私有化，一般是通过把国有电信公司(特别是主体运营公司)的股份出售或转让的形式实现的。电信私有化可以有不同的类型，根据出售或转让比例的不同，它可以分为全盘私有化和部分私有化；根据买主的不同，又可以分为国内私有化和涉外私有化等等。由于它是发生在电信业所有制层面上的改革，因此其影响更为深远。

历史地考察电信所有制的发展，我们可以看到，除了少数国家以外，许多国家上垄断地位的电信公司都经历了一个由私有到国有、再由国有到私有的变动过程。不少人曾把当初电信国有化的主要原因，归于当时电信技术经济方面的自然垄断性，其实这种归纳不仅远远不够、而且也没有切中要害：因为它充其量只解释了电信的垄断性，而没有说明为什么要实行国有的垄断模式。一些国家实行电信非国有的模式，即使在当时电信垄断蔚为风气的条件下也表明了国有化并非电信业的唯一选择，是否国有化主要取决于政府对国家管理模式有效性的某种权衡。这实际上也就为以后的电信私有化留下了伏笔：条件一旦发生变化，变化到政府认为部分或全部放弃国有模式更为有效时，电信私有化便由可能转化为现实。

这一波电信私有化的浪潮始于80年代初英国出售C&W和BT的股份，根据国际电联的统计，到80年代末共有9个国家对本国国有的公众电信公司进行了私有化改革，90年代以来电信私有化的地域范围快速扩大，截止到1996年底，约有44家国有的公众电信运营商已实行了私有化，出售股份的交易总额达到1590亿美元，其地区分布情况图1所示。

资料来源：根据ITU：World Telecommunication Development

Report,1996/97的数据绘制。

图1 1984-1996年的电信私有化交易规模的地区分布情况

分析上图，我们可以看到：首先，由于美国、加拿大一直实行电信私有制，因而北美未在其中；其次，大电信公司的私有化占有重要地位，比如，日本NTT私有化交易额就占到了44％，而英国BT和德国DT两家占到了23％，这也说明电信私有化远没有结束。事实也是如此，1998年7月，电信业务收入跻身世界前20名、拉美最大的电信公司巴西电信(Telebras)全盘私有化便又是一例，Telebras的交易额高达190亿美元，仅次于NTT和BT，甚至超过了DT部分出售的交易规模。

进一步关注电信改革中实行私有化与引入竞争之间的关系是很有价值的，国际电联1994年的报告对此曾有一个观点，认为引入竞争与私有化并无必然联系，其论证是：那些推行私有化方案的国家，在某一特定时期内，有的只是变基本业务的国有垄断为私有垄断(如阿根廷、墨西哥和委内瑞拉)；有的只对某些特定业务(如蜂窝)引入竞争，而对基本业务仍保持政府垄断(如法国)；另外，有的国家电信竞争的引入与私有化同步，有的则不同步。但实际上，所有制的改变迟早会对竞争产生深刻影响，因为电信私有化事实上意味着政府对电信控制力的减弱，电信的发展更多地服从于企业目标和市场规则，而不再直接受制于政府的公共目标。在国际电信改革向着开放竞争发展的大趋势下，当政府有意识地实行本国电信私有化的时候，电信竞争的引入即使当时滞后却也相距不远了，因为私有化以后，政府已没有任何理由去维护某个特定的私有公司垄断市场的地位，没有理由去阻止其他公司进入电信市场从而形成竞争之势。现实发展也证明了这一点，国际电联报告中提到的那些国家，到1997年2月已经无一例外地参与签署了WTO基本电信协议，电信竞争已势在必行。

一般而言，导致电信私有化的根本原因固然与电信国有模式的低效有关，但其直接诱因确实又因国而异，如果说发达国家实行电信私有化更多地是为了引入竞争、是一种有意识的决策、有控制的过程，那么，某些发展中国家这样做、特别有的是迫于政府财政上的压力不得已而为之，象一些拉美国家那样，电信私有化所带来的产业和社会的震荡就相当巨大了。因此，在许多国家如乌拉圭、哥伦比亚等，电信私有化方案遭到了强烈反对，甚至在作为发达国家的希腊，电信私有化提案也随着政府的更迭而被推翻；相形之下，在英国、日本、西班牙等国，电信私有化采取了分步进行的方式，更多的国家至今只是部分地实行了电信私有化，主体电信公司的控股权仍保留在政府的手里。

最近，全球信息基础设施委员会在论述国际电信私有化问题时提出了一种“竞争优先”的观点，认为一些国家虽已选择将电信设施私有化作为建立高效信息基础设施的必由之路，但若没有竞争，电信私有化毫无意义 。实际上，此前国内外都存在着与此相映成趣的另一个问题，那就是：在不改变所有制关系、即在保留国有制的前提下引入电信竞争，能不能走出一条成功的道路来？国际上有专家学者就把中国、越南等进行的电信改革列入这一类型，因此，关注这方面理论与实践的发展对于我国的电信改革有着特别重要的意义。

5.对外开放

电信的对外开放，既是全球经济一体化进程的重要组成部分，也是电信改革的重要形式。它意味着电信的竞争、重组和所有制改革，已经不局限于本国的范围，而是意味着有外商的参与和国内电信市场进一步融入国际市场，与之相应，国内电信业的运营和规制方式也进一步与国际接轨。

80年代以来的全球电信改革为电信市场开放奠定了基础，促进了国际电信贸易的迅速增长。国际电联的报告显示：这一时期，国际间的电信业务量在持续上升、外资在东道国的投资包括购买电信公司的股份明显增加、外国公司设立的从分公司到办事处的种种分支机构在增多、电信公司间的国际联盟在加强。在这一大趋势下，1997年2月15日，在世界贸易组织(WTO)总部所在地日内瓦，有将近70个国家签署了一项“全球基本电信协议”，他们的人口虽然只占全世界总人口的55％，但是却拥有全球电信主线82％、电信收入93％的高份额。

纵观各签署国所承诺电信开放的具体内容(详见附录)，我们可以发现，各国对电信开放程度和进度的承诺并不一致：在对外资股权上限的规定上，有取消限制(如欧盟15国中大多数国家、北欧的冰岛和挪威、澳大利亚及一些拉美国家等)和保留限制两种承诺，其中保留限制的又有所不同，有的是一般性规定外资持股的上限(如泰国20％、印度25％、南非30％、菲律宾40％、新加坡49％、匈牙利75％等)，有的是对重要的业务(如国内话音业务、专线出租业务等)或主要运营公司(如日本对NTT和KDD、新西兰对TCNZ、韩国对KT等)实行专门的保护性政策，典型做法是为现有国内独占运营者的部分重要业务保留一定的特权，同时在其他方面实行较宽松的政策；在开放时间安排上，多数国家率先开放非基本电信业务，而基本电信业务开放的缓冲期多为3、5年，极少数长达10年以上；有的还区分了外商直接投资和间接投资，并分别实行不同政策(如美国放开间接投资，但不向外国直接投资超过20％的公司发放经营无线业务的许可证)。尽管如此，总的说来，该协议的签署仍是一个重大的转折，标志着一个以多边贸易框架代替原有双边贸易的国际电信新体制的产生，标志着全球电信步入了一个更加开放、竞争更加激烈的新时期。

国际社会对此协议带来的结果自然是众说纷纭，笔者认为，该协议在电信领域的主要影响不妨概括为以下几点：

(1)由于各签署国一旦批准了这一协议就必须履行义务，在开放市场方面今后只可作出更多的承诺,如可以提高外资控股比例、加快开放进度等，但不能倒退、不能减少承诺，因此，这事实上是把全球性的电信改革推上了一条不可逆转的运行轨道。

(2)电信市场的开放和外资的参与，必将大大加快各国国内电信改革的进程，电信竞争的范围将扩大、程度将加强，电信业由此获得新的动力将进一步加快发展。

(3)协议的签署必将为实力强大的欧美电信运营商提供更多的进入别国市场的机会，而已签约的发展中国家开放电信市场后的成败得失，将极大地影响着其他发展中国家未来的选择。

(4)协议的签署还将加快电信的国际化，这不仅指国际间电信贸易关系更为密切，而且更意味着利益格局的变化，即作为利益主体，国家的角色将弱化、电信公司尤其是大跨国公司的作用将突出出来。

(5)一种新的多边电信贸易体制将逐步确立，协议本身具有法律约束力，而相应的规则包括违约仲裁机制也随之形成，WTO与国际电联的协调作用将进一步增强。

附 录

1997年2月15日在WTO基本电信协定下做出承诺的国家一览表

国家和地区 外国所有权限制 说 明

安提瓜和巴布达 为独占运营者保留 电话、数据、用户电报、电报和租用专线：为独占运营者保留到2012年；蜂窝移动电话、移动数据、PCS、寻呼及无线集群：如果投资超过50万美元允许建外企。卫星移动及固定业务为独占运营者保留。

阿根廷 无 承诺到2000年11月分步开放话音电话业务。其他基本电信业务一步到位完全放开。同步卫星提供的固定卫星业有最惠国豁免。

澳大利亚 无 从1997年7月起自由竞争。从此结束对运营公司数量的限制。

巴哈马群岛* 无 在贸易和投资政策中说明市场进入的豁免条件。蜂窝移动电话、寻呼和Internet可以竞争。提出的意愿要在1997年2月15日后确认。

孟加拉国 为独占运营者保留 国内话音及租用专线基础设施由两家垄断。这些基础设施上提供的业务可以竞争。蜂窝移动业务由四家许可证持有者和政府运营者经营。

伯利兹 25％ 大多数电信业务为原有运营公司保留，不允许回叫和旁路。2007年后允许联机业务竞争，2007年后允许寻呼业务竞争，2002后允许无线集群业务竞争。

波利维亚 无 2001年11月起所有国内长途和国际基本业务上分步开放竞争。本地电话业务由16个当地独占公司提供，闭合用户群业务和移动业务一步到位完全放开。

巴西 有表决权股份中49％的直接和间接投资 修改意愿提出在一年而不是两年内结束垄断。承诺一步到位开放寻呼和闭合用户群业务市场，建立蜂窝业务的两家垄断，并从1999年7月起取消对蜂窝移动和卫星业务的外国所有权限制，卫星直接到家广播有最惠国豁免。

文莱达鲁萨兰 为独占者保留 承诺2010年进行政策审查。

保加利亚 无 2003年前分步放开电话、用户电报和电报的业务竞争，到2005年放开基础设施的竞争。数据、寻呼、移动数据、非公众话音、VSAT和其他卫星业务一步到位全部放开。到2003年有限制地开放蜂窝移动业务，国际业务要采用垄断运营者的网络设施。

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国家和地区 外国所有权限制 说 明

加拿大 有表决权股份中46.7％累积、20％直接、33.3间接投资 修改意愿包括2003年前停止某些选路限制和外国股权限制，还承诺取消对海缆登陆权的限制。从2002年4月起取消为北美市场服务的卫星设施和地面站专营权。某些城市或省有市场进入豁免。

智利 无 所有基本电信业务在国内长途和国际市场完全放开。对本地业务未作承诺。

哥伦比亚 保留引入限制的权利 1997年为两个新运营者发放国内和国际基本业务的许可证，有7年专营权，1999年6月后放宽地区性蜂窝业务两家垄断的限制。意愿书不包括非同步卫星业务。

科特迪瓦 无 电话和用户电报保留10年的垄断提供，以后实行自由竞争。所有其他业务一步到位开放市场进入。

捷克共和国 无 2000年以后话音电话、租用线和卫星业务的所有部分完全放开。承诺一步到位开放数据、闭合用户群业务、帧中继、视频传输和各种移动业务(不包括国际电话)的市场。

多米尼加 为独占运营者保留 基础设施提供保留给独占运营者，利用独占运营者设施的非公从数据、增值业务和Internet可能允许业务竞争。

多米尼加共和国 无 达到商业存在和发放许可证要求的所有基本业务都允许竞争。

厄瓜多尔 无 承诺向蜂窝移动业务开放市场进入。

萨尔瓦多 无 绝大多数基本电信业务完全放开。

欧盟(15国) 无，法国(20％：只对业务)和葡萄牙(25％)除外 从1998年1月1日起所有电信业务和所有市场部分完全，西班牙(1998年12月)、爱尔兰(2000年)、葡萄牙和希腊(2003年)除外。

加纳 需要合资企业，未规定限制 承诺保留五年基于设备的两家本地、长途和国际业务提供者。在服务不足的地区可以提供额外的本地业务，但两家垄断提供者有优先拒绝权。五年后复审。数据、用户电报、电报、传真和Internet(不包括话音)、固定卫星和移动业务允许竞争。

格林纳达 为独占运营者保留 大多数基本电信业务为独占运营者保留到2005年；以后开放竞争。

危地马拉 无 符合许可证限制和频率可用性的绝大多数基本电信业务完全放开。

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国家和地区 外国所有权限制 说 明

香港 无 修改后的意愿承诺在传真和数据的国际简单转售上开放竞争。本地市场的大多数电信业务已放开，基础设施在1999年6月后可以竞争。允许回叫和其他更换呼叫程序的业务。

匈牙利 75％ 修改后的意愿说明陆地移动业务由三个运营者经营的做法将于2004年前结束。承诺2003年国内长途和国际电话业务开放竞争，2004年本地话音业务开放竞争。寻呼、数据和租用专线一步到位放开。

冰岛 无 所有基本电信业务放开。

印度 25％ 当管制部门认为有必要时将发放新的固定网许可证。承诺在每种业务领域除MTNL外再增加一个运营者，许可证期限为10年。

印度尼西亚 35％，个人通信业务除外，它只要求合资企业中有一当地公司 电话和电路交换数据业务目前由一些具有专营权的提供者提供。当现在的许可证到期时(本地业务2001年，长途业务2006年，国际业务2005年)进行政策复审。分组交换数据、用户电报和Internet使用原有运营者的网络允许业务竞争。国内移动电话、寻呼和公用电话业务允许竞争。

以色列 80％ 修改后的意愿承诺2002年垄断结束时要有三家国际电话业务运营公司并且开放国内业务。在80％外国所有权限制下可以进入蜂窝和寻呼市场。

牙买加 无 多数基本电信业务为独占运营者保留到2013年9月。Internet(不包括电话)放开。蜂窝电话经营条件保留5至10年。

日本 KDD和NTT中20％，其他所有提供者中100％ 多数市场领域开放市场进入，包括承诺取消对国际简单转售的禁令。外国所有权限制只限于KDD和NTT。

韩国 Korea Telecom中20％(2001年起提至33％)，其他所有提供者中33％(2001年起提至49％) 修改后的意愿表示2001年起提高外国参股比例。从1999年起允许固定网业务竞争，电信业务转售包括话音转售(一步到位)完全放开。

马来西亚 在现在有许可证的PTO中占30％ 新意愿允许现在有许可证的PTO的外国所有权上限达30％。

毛里求斯 无 修改后的意愿允许移动卫星业务竞争。2004年废除对基本电信业务的现有事实上垄断。寻呼和专用无线移动业务开放竞争。

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国家和地区 外国所有权限制 说 明

墨西哥 49％，蜂窝业务更高 修改后的意愿将外国股权限制提高到49％，承诺本地话音业务、数据和租用专线开放竞争。

摩洛哥 保留引入限制的权利 固定电话业务、用户电报和ISDN为独占运营者保留到2001年12月。分组交换数据和帧中继市场开放，移动通信许可证通过招标发放。

新西兰 无，但TCNZ除外，其股中任一外国股东持股不得超过49.9％ 在所有基本电信和所有市场部分开放市场。

挪威 无 所有基本电信业务完全放开，承诺终止蜂窝电话的两家垄断。

巴基斯坦 无 修改后的意愿表示从2004年起废除对电话和电报业务跨国提供的限制。对商业存在无承诺。从2004年起在租用专线和垄断领域之外的卫星业务上竞争。数据传输、电子邮件、Internet和视频会议的市场开放。

巴比亚新几内亚 为独占运营者保留 所有电信业务为独占运营者保留到2002年。意愿到2000年进行复审和发放更多的许可证。

秘鲁 无 1999年放开电话业务。其它基本业务1999年放开(长途和国际)或一步放开(本地)。在频谱资源有限的场合将用投标方式。

菲律宾 40％ 承诺在电话、数据方面竞争，在修改后的意愿中承诺放开蜂窝移动通信。通过对公众利益检测决定新进入者的市场进入。

波兰 49％，本地业务无 长途和国际电话业务、国际用户电报和电报从2003年起放开； 国内用户电报和电报从2000年起放开(本地业务已经放开)。数据和租用专线一步到位实现市场进入。GSM由两家垄断。

罗马尼亚 无 2003年放开电话和租用线业务。数据、用户电报、电报、传真、寻呼、VSAT和闭合用户群业务一步到位放开竞争。模拟蜂窝移动业务从2002年起开放。

圣文森特和格林纳丁斯* 为独占运营者保留 多数基本电信业务为独占运营者保留到2004年4月30日。采用AMPS技术的蜂窝电话业务经营条件保留到2000年。

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国家和地区 外国所有权限制 说 明

塞内加尔 无 意愿在2003至2006年间终止对电话、数据、用户电报、传真、租用专线和卫星业务的垄断。从2003年起对向其它运营者发放许可证的政策复审。从1998年起向多达三个运营者发放蜂窝移动业务许可证。

新加坡 49％ 修改后的意愿承诺从2000年4月起在以设备为基础的电信业务上分步实现竞争，至多为两个新增运营者发放许可证。从2000年4月起开放蜂窝和其它移动业务的市场。承诺多数基本业务可以转售公众交换容量，但不允许租用线与公众网互连。

斯洛伐克共和国 40％ 电话、数字蜂窝和卫星业务从2003年起竞争。修改后的意愿承诺闭合用户群业务、数据和某些移动业务一步到位实现竞争。从1998年起允许租用专线容量的转售。

南非 30％ 承诺到2003年底多数基本电信业务终止垄断提供，引进第二个运营者。研究从哪个日期起向更多运营者发放许可证的可行性。蜂窝移动业务由两家垄断提供。对寻呼、个人无线通信和集群无线通信业务的提供者数量不加限制。在2000和2003年间的某个时候放开转售。

斯里兰卡 Sri Lanka Tele -com中35％ 如资费再平衡进程令人满意，则2000年起国际电话业务由两家垄断，本地和国内长话业务开放竞争。已发放四个移动业务许可证(2000年复审)。无线本地环路市场实行五年的两家垄断。已发放五个投币电话和寻呼业务许可证，门个数据传输业务许可证。卫星业务许可证在考虑中。

瑞士 无 承诺执行新电信法时开放市场，取消网络设备和电话的垄断权。

泰国 20％ 修改后的意愿承诺2006年起电话、用户电报、电报和传真实现市场进入和国民待遇。

特立尼达和多巴哥 对独占运营者保留 承诺到2010年电话、数据、用户电报、电报和租用专线实行竞争。此前，一些利用独占运营公司网络的增值业务开放竞争。移动业务，包括蜂窝业务实行竞争。

突尼斯 49％。Tunisie Telecom中从2002年起10％ 1999年起用户电报和分组交换数据开放竞争，2000年起移动电话、帧中继和寻呼开放竞争，2003年本地电话业务开放竞争。普遍服务责任将由许可证持有者承担。

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国家和地区 外国所有权限制 说 明

土耳其 无 承诺数据业务市场开放，但要履行许可证手续。

美国 间接投资无限制；无线许可证，(直接投资)20％ 修订后承诺所有市场部分的所有基本电信业务都开放，包括不限制外资间接拥有的公用通信公司取得无线许可证，承诺取消对海缆登陆权的限制。对外资进入的剩余限制包括不向外国直接投资超过20％的企业发放无线许可证。COMSAT对接入INMASAT和INTELSAT的垄断仍旧保留。

委内瑞拉 无 承诺从2000年10月起开放全部电话市场。对诸如蜂窝移动、数据和寻呼等业务一步到位实行全面放开竞争。

注：*意愿可能在1997年2月15日截止日期前不予确认。

资料来源：ITU据WTO资料改编，见ITU1996/97年报告

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