党的十七大报告指出，在２０２０年实现全面建设小康社会的目标时，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保险是社会保障的重要组成部分，基本养老保险又是社会保险的主要险种。按照党的十七大报告的要求，就有一个如何将基本养老保险制度覆盖到全体城乡居民的问题。只有解决好这个问题，才能实现社会保障体系覆盖城乡居民的目标。

　　为什么是基本养老保险

　　党的十七大报告在论述社会保障体系时指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。这个体系不仅涵盖了我国改革开放以来逐步形成的社会保障内容，也借鉴了社会保障体系比较健全的国家的做法。其中，比较突出的是强调要“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”，推进社会保障体系建设。

　　覆盖城乡居民的社会保障体系，至少在制度层面应当是对所有居民的全覆盖，而不应是只覆盖一部分，总有一部分覆盖不了。在我国现行的社会保障项目中，社会保险有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险５个险种，社会救助有城乡居民最低生活保障、五保户供养、流浪乞讨人员救助、医疗救助、灾害救助等，社会福利有老年人福利、残疾人福利、孤残儿童福利３项，也就是说，大致有１３—１４个项目。其中，就保障对象看，只有养老保险、医疗保险、最低生活保障三项的保障对象是覆盖１３亿人的项目，其他项目的保障对象都是特定人群，覆盖范围没有这么广泛；就保障内容看，这三项保障人人都需要，谁也离不了；就制度建设目标看，把这三项制度覆盖到全体居民，再将其他的项目覆盖到应覆盖的人群，可以说覆盖城乡居民的社会保障体系就建立了。

　　就这三个项目看，目前的覆盖情况是：

　　城乡居民最低生活保障制度在制度建设和实际工作方面基本实现全覆盖。这项制度在我国是分两步来推进的。先是从上世纪９０年代前期开始在部分城市进行试点，１９９７年国务院下发通知，要求在１９９９年底以前，在全国所有城市和县政府所在地的镇建立这项制度，１９９９年又颁布了《城市居民最低生活保障条例》，从而使这项制度进一步规范化。经过几年努力，城市居民最低生活保障制度在全国城市普遍建立，并做到了动态管理下的应保尽保，常年保障对象在２２００多万人。在城市建立这项制度后，一些地区开始在农村探索建立这项制度。２００７年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，各地顺势而上，去年上半年都制定和下发了文件，到年底，３１００多万农村低保对象被纳入了保障范围。至此，不管是从制度层面还是从实际工作上讲，这项制度都覆盖到全体城乡居民。

　　基本医疗保障已经有了制度性框架，２０１０年之前可以实现对城乡居民的全覆盖。这项保障由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三个制度组成。从１９９８年开始建立的城镇职工基本医疗保险，到去年底参保人数达到１．８亿人；去年开始试点的城镇居民基本医疗保险进展较快，到年底已参保３０００万人，按照规划２０１０年将覆盖２．４亿人；从２００３年开始试点到２００７年全面推开的新型农村合作医疗发展迅速，去年９月底参合农民达到７．３亿人。随着这三项制度的全面推进，加上进一步完善城乡医疗救助制度，在近两年就可以实现城乡居民都有基本医疗保障的目标。

　　与前述两项制度比较，基本养老保险覆盖面比较窄。经过二十多年的改革，我国初步建立了社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，到去年底，参保人数突破２亿人。机关和事业单位还没有进行养老保险制度改革，仍实行退休制度。从上世纪９０年代开始进行的农村养老保险，目前参保人数只有５４００多万人。近两年开始的被征地农民社会保障，有１０００万人纳入保障范围。把这几项制度覆盖的人口加起来，目前有养老保险的大约３亿人，占城乡就业人口的３９％左右。

　　可见，能不能实现建立覆盖城乡居民的社会保障体系目标，关键在于基本养老保险。

　　难点在哪里

　　今后十多年，要将基本养老保险覆盖到全体城乡居民，必须从现在起，尽快设计出能够覆盖城乡居民的制度体系，并根据经济社会发展，协调推进各项改革。

　　根据经济社会发展中城乡居民的职业差别和特点，借鉴社会保障建设历史较长国家的经验教训，我国覆盖城乡居民的基本养老保险制度体系应由五项制度组成：第一，国家公务员退休制度；第二，事业单位人员基本养老保险制度；第三，企业职工基本养老保险制度；第四，农村从事种植业、养殖业的农民养老保险制度；第五，灵活就业人员包括个体工商户、自由职业者的基本养老保险制度。在这个制度体系内，一是各项制度是平等和并列的，没有谁包含谁的关系。二是每一项制度应该具有激励机制，能够引导劳动者主动参保。三是这些制度应该是开放的，劳动者在具备了一定条件后可以自愿选择参加。四是制度之间应该是互相衔接的，劳动者可以从一个制度顺利转到其他制度。

　　在上述五个制度中，企业职工基本养老保险制度已经建立，当前和今后一段时期的主要任务是如何使之更加完善，比如，继续扩大覆盖范围、做实养老保险个人账户、实现省级统筹、制定全国统一的养老保险关系转续办法。国家公务员退休制度虽然没有建立，但由于实行了《公务员法》，公务员的人员范围比较清楚，其职业又是非营利的，工资由财政支付，将来退休时其养老金也应由财政保障，改革的任务只是将计划经济下的退休制度转换到市场经济下的退休制度，相对来说难度不大。灵活就业人员基本养老保险目前已有原则性规定，进一步的任务是如何增强这项制度的激励作用，引导灵活就业人员主动参保。难点就在事业单位人员养老保险和农民养老保险制度建立。

　　建立事业单位人员基本养老保险制度，难点在于单位类型多，性质复杂，用人制度等体制机制改革没有取得根本性突破。养老保险制度作为事业单位体制机制的组成部分，其改革的推进必须与事业单位整体改革相配套，既要为事业单位改革创造条件，又不能过分超前。事业单位养老保险制度改革必须与事业单位整体改革同步设计、同步推进。

　　建立农民养老保险制度，难点在于我国经济社会发展的阶段性特征。社会保险是经济社会发展到工业化阶段的产物，但我国农村除部分经济发达地区外，绝大多数还没有发展到这个阶段，不具备全面建立养老保险的经济和社会基础，建立这项制度只能在经济发达地区逐步探索。同时，我国农业人口多，国家财力还拿不出足够的资金对所有参保农民给予补助，只能在具备条件的地区，由农民个人、集体经济和政府财政共同出资，逐步探索建立这项制度。这是社会主义初级阶段基本国情在农村养老保险方面的具体体现，探索建立农村养老保险制度也必须立足于社会主义初级阶段这个最大的实际。

　　建议采取的对策

　　党的十七大报告指出：“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。”这就明确指出了建立覆盖城乡居民的基本养老保险制度的主要举措。要通过完善、创新有关制度，把不同从业人员纳入到基本养老保险范围中来。

　　一是继续扩大企业职工基本养老保险的覆盖范围。不论企业所有制性质，不论企业大小，都应该纳入统一规范的企业养老保险制度。中小企业营利能力低，可以降低缴费门槛，但要制度模式统一。乡镇企业更应该纳入统一的企业养老保险制度。

　　二是配合《公务员法》的实施，研究制定市场经济下国家机关公务员退休养老的具体办法，研究解决公务员在机关与企业、机关与事业单位之间流动时养老保险关系的转移、接续问题，保证他们的养老权益在流动时不受到损失，增强公务员队伍的活力。

　　三是启动事业单位养老保险制度改革。不启动这项改革，企业和事业单位养老保险制度不衔接，养老待遇差距大的问题就难以根本解决，也不利于事业单位的改革发展。为稳步推进改革，可以先进行试点，待取得经验后再在面上推开。

　　四是探索建立农村养老保险制度。这种探索应从经济发达、城市化程度较高的大中城市、省会城市、地区性中心城市的郊区开始，统筹城乡，从点上入手，根据经济社会的发展逐步推进。要根据我国农村经济发展水平、农业产业化程度、农民收入情况，把握农村养老保险制度建设推进的节奏。

　　五是完善灵活就业人员养老保险制度。目前，城镇个体工商户和灵活就业人员的养老保险，参照企业职工养老保险办法来组织实施。有关规定放在企业职工养老保险的政策中，有的规定又过于原则。从就业发展的趋势看，灵活就业是我国劳动者实现就业的重要方式之一，就业人数不会少，并且会永续存在。考虑到这种就业方式的性质，针对灵活就业应该制定专门的文件，建立专门的制度，既要与企业、机关、事业单位、农村养老保险制度相衔接，又要体现灵活就业的特点。不要因为灵活就业是非正规就业，就对这项制度不重视。实际上，随着这项制度的进一步完善，解除了灵活就业人员的后顾之忧，将可以大大增强我国人力资源市场的活力，大大增强整个社会的创新活力。

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