前些日子，中央电视台《今日说法》播出一则“公交车超载，司机被罚”的节目。当我们在情理上难以认同时，法律上却明确了公交车超载属于违法的结论。对我们这些生活在城市之中的人而言，公交车超载是再平常不过的现象，可我们在现实生活中还从来没有见过或听到过哪辆公交车因超载被罚款的事呀！

　　听了法学专家的解读，我才知道，一些城市中的交警部门之所以没有对超载公交车实施罚款，主要原因在于交警部门具有裁量权，即可以根据当地实际情况相机做出是否处罚的决定，由此引申出一个裁量权度量标准的争论。一个显著的事实是，无论这个裁量权如何界定，我相信在上海、北京等大都市，城市公共交通工具的超载容量将远远高于节目中被处罚司机所在的城市。以笔者的感受，上海一些主要线路的公交车超载程度有时简直是难以容忍的，在高峰时段的地铁更是达到了无以复加的程度。但即便如此，乘客容忍了，交警部门也容忍了，我认为这或许在法学家眼里被认为是违法的，但它却是合理的，甚至是拥挤中的“和谐”。由此来看，被罚司机的上诉尽管以中级人民法院的最终裁定而败诉下来，但这里面却暴露出一些我们难以回避的重大问题。在笔者看来，这绝不是一个单纯的法律如何裁定的问题，它体现的是，中国经济社会转型过程中情与法的冲突、分割与统一的兼容、政府与民众的共生等深层次的问题。

　　中国是一个发展中的大国，相对于老百姓的需求而言，基础设施的实际供应能力是不够的，这自然也包括人们对公共交通的需求。由于公共交通在产品性质上属于准公共品，因此，即便供小于求，价格也无法随时调节：要么增加公共交通的供应量，要么就容忍公共交通工具的超载事实。当然，增加公共交通供应量是治本之法，但是，每个城市都有其城市交通规划，大量增加公共交通工具所带来的交通拥挤、空气污染等问题也是难以解决的。于是，在维持既定数量的前提下，容忍超载就成了无奈的选择。这样一来，疑问就产生了——容忍超载符合情理，但面临违法的风险，问题究竟出在哪里呢？

　　制度经济学告诉我们，超越于现实的制度安排是无效的，有悖于非正式约束的制度安排也是无效的。以此来判断，问题的关键出在法律条文层次上，即法律规定过于模糊，以及法律规定超越了现实土壤。众所周知，当我们为中国经济发展探寻出路时，西方的刻板条文是不符合中国国情的，这也正是西方经济学不可能指导中国经济未来发展走向的根本原因。与此道理相通，法律条文也存在一个本土适应性的问题，我们虽然不否认法制建设的目的在于建构良好的社会经济秩序，但是，经济基础决定上层建筑的基本道理还是存在的。当我国的经济发展水平尚未达到一定阶段时，盲目制定超越于现实国情的法律规定将是危险的。因为，它在情与法的对抗中，要么使“法”落不到实处，要么将“情”完全掩埋。比如，如果上述罚款事件被推广起来的话，结果只能有一个：司机绝对不允许多余的乘客上车，广大的弱势群体将在这场情与法的博弈中遭受严重的福利损失。

　　从另一个角度看，上述矛盾也暴露出我国职能部门过于分割、缺乏统一协调。交警部门的职能就是查处与交通相关的违法案件，他们自然可以依据法律解释来执行职责。但我们都知道，经济社会的全面协调发展是一个大的系统，各部门的职能执行到位并不能代表整个社会和经济的运行协调，分割中的统一和统一中的分割是确保整体协调、有序的关键。试想，面对可能被罚的危险，司机甩客之风会盛行，这样的社会能是和谐的吗？因此，部门要超越部门利益，部门需要换位思考，恐怕是我国今后在建设社会主义和谐社会过程中要求达到的一个目标。

　　当然，在最终意义上，地方政府也负有不可推卸的责任。因为，每个城市的交通规划在事前就是被制定好的，即使后来的情况产生了变化，也很难及时变动。于是，变化后成本的承担者只能是司机或者乘客，这自然是不合理的。这又产生了一个矛盾，即假如政府部门不作城市规划，城市的发展可能会出现无序状态，但作了规划，事后的纠错能力又跟不上。因此，地方政府必须根据实际情况，在全面审慎研究的基础上提出切实可行的规划方案，更为重要的是，还要求在事前谋划好面对各种可能发生情况的应急预案。比如，通过实际调研，发现某些时段超载的程度过大，政府就该果断地提出缓解的补充方法，绝不能让事后的成本都由司机或者乘客来承担。从本质上讲，这样的政府才是服务型政府。

　　笔者在本栏的一篇“枫叶之国归来感想”随笔中曾经提出：“要将约束做到有效，宽容变得合理，更重要还是树立和培育上应天理、下顺人情的守法之道”。也许，我们离这一目标还有很长的距离，但我们必须拿出果敢的勇气和坚韧的决心朝着这个方向不懈努力，如此，我们才能真正走向文明之国、守法之国和和谐之国。

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