政府投资项目实施“代建制”试点的比较分析与研究
湛江市基础设施建设投资有限责任公司 甘文成

摘 要：本文通过借鉴各地政府投资工程项目“代建制”试点的成功经验，对各地“代建制”模式的进行比较分析，从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的建设管理体制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和发展趋势。

关键词：政府投资；项目管理；代建制；模式

随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。近年来，全国各地均已开始推行政府投资建设工程 “代建制”项目管理模式的试点工作，并取得显著成效，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。

结合各地试点的成功经验，国务院于2004年7月16日发布的《关于投资体制改革的决定》就明确：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，实质上就是规范“代建制”操作。本文主要结合建设部出台的《建设工程项目管理试行办法》，对上海、重庆和深圳三地试点所形成的经验进行比较分析和探讨。

一、三地试点的显著成效

1、上海模式
上海政府投资工程管理体制改革自2001年启动，改革的目标是建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，提高投资效益，防范投资风险，提升建设管理水平。

根据投、建、管、用四分离原则，上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，早在2001年就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。

上海模式主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。

上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。

2、重庆模式
重庆早在2000年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革，实行“代建制”试点工程已有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算”，无一不按期完工。2003年出台《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，这标志着重庆模式已从实践中成长，从个案工程试点一步步走向制度化规范化运作。

重庆主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，分别由与项目有关的政府部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主管部门，会同使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策；由政府授权的重庆市城市建设发展有限公司进行专业化组织管理，包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交；由计委、建委、财政、审计、监察等部门监督管理项目的建设管理过程；由国有资产管理或政府资产管理部门进行集中的资产运营和使用管理。

重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主要成立专门负责管理政府投资工程的城建发展公司，该公司现有员工不到30人，但同时负责实施8个项目，管理项目总投资约15亿元，平均每个项目不足4人，大大少于过去临时性或常设性项目管理机构的人数，节约了管理成本，走出了一条对政府投资工程实施“专业化集中管理”的道路。重庆市在指定由城建发展公司代理项目建设管理的同时，也在培育市场和走市场化道路上作出积极探索，已开始经过公开招投标程序选择代建单位。

3、深圳模式
深圳经济特区成立至今，已对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革，如八十年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及九十年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司，都试图对政府投资工程实行高度集中管理，但每次不管如何调整，其职责始终以负责市政工程建设为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。

深圳此次主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。
深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。

二、三种模式的比较分析

1、代建项目范围的选定
试点项目一般都是选定非经营性政府投资项目，而不是所有的政府投资项目：上海主要选定市政（含越江设施）、公路等建设工程项目（包括政府投资项目和招商项目）；重庆则针对使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000万元以上，以及1000万元以下特别重要的政府公益性投资项目（涉及国家安全、保密等特殊项目除外），同时还规定对非盈利性的公益项目，特别是项目使用部门没有常设基建部门，没有精通基建方面的专业人才和基建经验的，全部采用“代建制”的形式；深圳选择除常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力或特殊要求的专业部门（如国土、交通、水务、公安、教育等部门）的政府投资工程以外的其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程。

2、行政主管部门的监管
上海市政工程管理局履行工程立项、市场规范、监督管理等政府管理职能，其所属的市政工程管理处和公路管理处负责具体管理工作；重庆要求市和区县（自治县、市）政府有关部门加强对“代建制”的管理，发展计划部门牵头负责“代建制”实施的监督管理，财政部门负责项目资金使用的监督管理，建设行政部门负责项目建设过程中的建设行政管理，其他有关部门按照各自职责分工参与有关工作；深圳工务局接受建设行政主管部门的监督，其主管部门是建设局。

3、项目业主的委托
按照基本建设程序，项目建设一般有业主（投资者）和项目法人，而我国政府投资项目的投资主体历来就是政府，没有项目法人。随着建设体制改革的不断深入，政府项目投资多元化要求加强，须依法成立项目业主。业主与政府的想法不完全一样，业主是通过市场手段委托项目管理企业完成项目建设。上海依法成立了具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司；而重庆则由项目建成后的使用单位进行委托，并负责提供建设条件和外部环境；深圳公务局代表政府行使业主职能和项目管理职能，采用“交钥匙”总承包（即设计—采购—施工总承包，简称EPC）形式，没有委托项目管理企业行为。

4、建设工程项目管理市场的培育
目前，各地的建设工程项目管理市场都不成熟，缺少有足够能力行使建设管理职能的项目管理企业。为了发育和健全建设工程项目管理市场，各地都在积极地逐步培育项目管理企业或指定有一定实力的单位作为项目管理企业，从而培育今后市场的竞争主体。按照项目管理企业的市场准入条件，上海初期批准5家（市政工程管理局系统）项目管理企业，并在10个市政工程招商项目施行“代建制”，初步形成了建设工程项目管理市场，为在市政建设领域推行“代建制”奠定基础；重庆初期指定城建发展公司为项目管理企业，经过几年的的“代建制”推广，一批项目管理企业得到发展，目前已拥有十七八家项目管理企业，保证了“代建制”的顺利实施。

业主已经可通过市场化运作，以公开招投标的方式，依据业绩、专业人才的数量、委派到该项目的项目经理情况以及费用等指标选择项目管理企业。上海市代理费主要含工程管理费、工程招标代理费和工程监理费等；重庆市代理费基本参照项目建设单位管理费，比建设单位管理费稍高一点。显然，代理费作为评标的一个指标，但不是主要指标，其用意是防止投标人之间为了中标而展开恶意的竞争，从而影响到项目的正常建设施工。

5、项目管理企业资质的要求
上海要求项目管理企业具有上海市建设和管理委员会颁发的项目管理资质证书或被列为试点的市政工程建设管理单位，具体要求符合《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》，从以下方面进行全面评估：（1）管理业绩、企业信誉；（2）出任项目管理的项目经理、项目管理班子人员的资历和能力；（3）建设大纲的合理性和可行性；（4）投资、工期、质量、安全等管理目标；（5）管理目标与经济责任的关连度。另外还要求具有征地拆迁、招投标、施工监理、造价咨询、发包代理、工程咨询等资质证书。暂不具备的，经有关部门批准后，可与有资质证书的相关单位实行合作，并以工程管理公司名义对建设工程项目实施管理。

重庆企业必须具有以下条件才能向建设行政部门申请资质：（1）综合甲级工程设计资质，或综合甲级监理资质，或本专业施工总承包一级以上资质，或综合甲级工程咨询资质；（2）相应资产；（3）与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；（4）与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，有从事同类工程建设管理的经验。在规定发布前，市政府或市级有关部门批准成立的专业项目管理机构或投资公司可以申请成为项目管理企业。重庆建设行政部门会同计委、财政等部门共同审定并公布名单，建委负责资质的日常管理工作。

6、项目管理企业的业务范围
尽管在形式上与过去的建设单位差不多，但本质上是不同的，项目管理企业取得项目，要通过市场，管理的内容也比过去大大延伸，一般都要求项目管理企业不得从事与接受委托管理的建设工程项目相关的勘察、设计、监理、施工、材料供应等直接或者间接的业务。

综合各地情况，项目管理企业的主要业务范围包括：（1）工程前期征地拆迁和市政配套等工作的协调管理；（2）协助完成项目可行性分析、项目策划和项目可行性研究报告；（3）完成项目开工前所需的各项审批手续；（4）协助招标公司组织工程勘察、设计、监理、施工、安装、材料设备采购等的招标工作；（5）向业主提供全面的技术咨询服务，参与合同谈判与签订；（6）负责优化设计，核查初步设计、施工图设计、工程预算和施工组织方案等工作；（7）负责合同管理，按照所签订的各种合同组织工程建设，协调各单位之间的关系；（8）负责对工程进度、质量、投资、安全、文明施工的统一管理以及工程建设期间的投资控制和工程设计签证，并对各施工工序的质量进行全面监管；（9）编制项目实施用款计划、建设进度计划和财务预决算，报业主审批；（10）工程建设过程中，在批准的概算范围内或在业主授权范围内对单项工程进行局部调整或变更，重大调整或变更报业主审核，并报原审批单位批准；（11）组织工程竣工验收和项目生产试运营，协助办理权属登记，负责编制竣工档案并移交业主；（12）工程保修期管理，组织项目后评估，以及业主委托的其他工作。

可见，项目管理企业不同于一般的总承包商，也不等同于监理单位，是代表业主对项目建设进行专业化管理，提供管理服务。项目管理企业一般是从立项后初步设计阶段开始介入，有的甚至从项目可行性分析（立项）就开始介入，对项目实施全过程管理，发挥项目管理企业优化设计以及控制投资、质量和进度的优势。

7、严格资金划拨的管理
在“代建制”实施过程中，要严格控制资金划拨和使用。根据政府投资工程财务管理制度的改革，将现行政府投资工程财政拨款方式由财政拨款给工程建设管理部门（建设使用单位），再由建设使用单位拨给施工和监理单位的方式，改为由财政部门或者投资者根据建设使用单位签证，按进度将工程款直接拨付给施工和监理单位，并要求资金使用和划拨经过项目管理企业的签证和审核。这种支付方式有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益。

上海模式要求项目法人负责建设工程项目资金的筹措、还贷与管理。按合同的约定落实经费，据项目管理企业的签证及时核付工程款。项目法人制订符合国家规定的财务管理制度，确保资金运作的规范和安全，并接受政府有关部门的审计和监督。

重庆市财政部门按计划拨付资金：公益项目初步设计和概算批准后，计委将投资计划下达项目单位；尚未组建项目法人的，可将投资计划下达项目管理企业。项目管理企业按合同设立相应的项目部和专用账户，据工程进度支付工程款。服务费用经财政部门和计委审定后计入项目总投资。项目竣工后，工期提前、质量优良的，项目单位按合同约定给予奖励；超出项目概算或质量不合格的，按合同约定承担违约赔偿责任。

8、明确各主体之间的法律责任
“代建制”主体之间的法律责任必须明确。上海市要求项目管理企业公开招标选择设计和施工承建商，同时还要按竞标方案的承诺，派出相应的建设工程项目管理人员，确保工程按期完成，并按项目法人质量终身负责制承担相应的法律责任，因自身过失造成投资方经济损失的，应当承担赔偿责任。重庆市要求，因设计不当造成超概的，承担合同约定的连带责任；建设项目的投资、质量和工期的控制未达到合同约定的，按法律法规的规定和合同的约定承担责任；项目管理企业负责人及其项目部负责人对建设项目实行终身负责制，严重违约的，除承担违约责任外，5年内不得承担公益项目的建设管理代理。

三、“代建制”的发展趋势
实践证明，政府投资项目推行“代建制”，是实现我国政府投资项目体制改革目标的一种有力措施。笔者认为，这三种模式总体目标完全一致，大体框架基本统一，具体操作略有不同。而上海和重庆的做法值得借鉴和推广，也是建设部《建设工程项目管理试行办法》的基础。深圳虽然也取得了可喜的成绩，但在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不是很成功。原因在于工务局作为业主统管所有的代建项目，不通过招投标，权力过分集中，属垄断行为，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资项目年度计划不能完成的现象，是典型的“EPC”方式。

1、“代建制”与“EPC”的区别
“代建制”与“EPC”这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式有着很大区别。
项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。CM是业主委托建设经理来负责整个项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计单位和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM进行项目管理，关键在于选择建设经理。

“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由业主委托有相应资质的项目管理企业对招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，竣工后交付业主的项目建设管理行为。政府投资项目“代建制”，则是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的项目管理企业代理业主组织和管理项目的建设。

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。其中，“EPC”则要求总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务。

显然，“代建制”与“EPC”不能混为一谈。“代建制”是对建设管理费用的承包，项目管理企业具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应责任（包括投资保值责任）；而“EPC”是对工程造价的整体承包，总承包商不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任，因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

2、“代建制”模式的完善与推广
通过综合分析与研究，结合《建设工程项目管理试行办法》，笔者认为，在“代建制”模式中应该存在五大主体：政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单位）。这五大主体之间的关系是：政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招商合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用单位（运营单位）最终使用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中接受政府和业主监管。

推行“代建制”关键在于选择项目管理企业。项目管理企业、承建商和运营单位必须通过市场公开招投标确定。项目管理企业的培育是“代建制”推行的关键，相关法律法规的制定是“代建制”实施的基础，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社会全面开放建设工程项目管理市场，培育代建主体，制定规章制度，完善合同管理，加强政府监督，吸引众多专业项目管理企业通过公平竞争的方式参与政府投资工程项目管理，是完善“代建制”的必然选择，2004年12月1日起执行的《建设工程项目管理试行办法》必将起到极大的促进作用。

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