政府投资项目“代建制”初探
北京市工程咨询公司 刘松桥

　　为进一步深化固定资产投融资体制改革，充分利用社会专业化技术和管理经验，规范建设程序，提高政府投资建设项目的管理水平和投资效益，北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点。到目前为止，主要试点项目有三个，按实施的先后顺序分别为：北京回龙观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目（以下简称市残联代建项目）。

　　北京市工程咨询公司负责市残联代建项目的前期工作已近一年，完成了功能需求分析、征地补偿谈判、市政配套条件咨询、可行性研究、环境影响评价、地震安全性评价、设计任务书编制、勘察及设计招标、方案设计审查等项工作。在长时间的实际代建工作过程中，逐步形成了以下几点的认识。

　　一、实行“代建制”是加强政府直接投资管理的强而有力的手段，值得在总结经验的基础上，逐步推广

　　现有的政府投资项目大多由使用单位通过组建临时基建班子进行建设管理。而基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等背景知识，不完全清楚基本建设规律和现行建设程序，不能灵活运用最先进的建设项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如规划、征地、可行性研究、勘察、设计、施工、材料及设备供应等各主要环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下。另外，由于基建班子往往在项目建成后随即撤消，积累的经验和有过的教训不能作为后续项目的借鉴。

　　“代建制”模式下的代建单位在与政府部门签定代建合同后，按投标承诺组建专业化的管理团队和配备专业的管理设备，在先进的管理思想和管理理论的指导下，为实现合同目标而自主地开展工作，可以很好地按照合同要求全面完成建设任务，减少浪费和损失。同时，使用单位在从力不从心的建设管理工作中解放出来后，“天然”地成为了代建项目的忠实的监督者（当然，需要政府正确引导），严密地监视着各部位的工程质量和每一笔工程费用的支出，有力地阻止着各种非正常现象的出现。

　　总之，若实行“代建制”，通过市场方式，在责权明晰的前提下，由代建单位代为履行项目法人的职能，不仅能按计划、保质保量地完成建设任务，充分发挥政府投资效益，而且，有利于总结经验教训，不断提高政府投资管理水平和代建行业的建设管理水平。因此，“代建制”值得在总结经验的基础上，首先考虑在使用单位基建力量薄弱且管理经验缺乏、规模较大且技术相对复杂的新建项目中进行推广。

　　二、“代建制”不同于目前通称的“总承包”制和“项目管理”制，但代建单位需要吸收并应用先进的现代项目管理方法

　　工程总承包制是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。总承包企业按约定对工程的质量、工期和造价等向业主负责，业主或业主聘请的专业项目管理公司作为其代表管理工程实施，业主对工程管理介入不深。

　　工程项目管理制是指从事工程项目管理的企业（目前国内此类企业尚不多见）受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理。

　　“代建制”与以上二者的突出区别表现为：代建单位具有项目建设阶段的法人地位（也即项目业主、甲方），拥有法人的权利（包含在政府监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包含投资保值责任）。而不论总承包企业，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能改变原有的管理弊端。

　　现代项目管理方法是近年来发展起来的一个管理学科的新领域，是在总结了各种各样项目管理的一般规律的基础上建立起来的一套管理理论和方法，适用于现代社会各行各业的各种项目的管理。目前，致力与项目管理方法促进的机构主要有国际项目管理协会（以下简称IPMA）、美国项目管理协会（以下简称PMI）和英国皇家特许建造师协会（以下简称CIOB）。IPMA侧重于一般项目管理的实践， PMI侧重于一般项目管理的理论，而CIOB侧重于工程建设领域的项目管理的实践。我国于1991年成立了中国项目管理研究会（PMRC）。2000年7月，中国项目管理研究会（PMRC）依据其与国际项目管理协会（IPMA）签定的协议，开始将项目管理理论和方法在国内进行推广。

　　为确保代建项目预期目标的实现和代建制自身的长远发展，也为加快本领域与国际接轨，应在一开始就着眼于高处，要求代建单位吸收并应用先进的现代项目管理方法，并派出获得了CIOB、IPMP或PMP等国际认证的专业管理人员参与代建项目的管理。

　　三、项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中的“建设单位管理费”，而宜依据工作内容、难度和承担的责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定

　　2002年9月27日，财政部下发了《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）。该规定第二十一条表述为：“建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费，办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。”

　　由以上可知：

　　1. 建设单位管理费是阶段性的费用，不包含从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用。前期工作的管理费用依项目的具体条件不同而存在较大的差别，通常，使用新征用地的项目大于使用自有建设用地的项目；周边基础设施条件欠缺的项目大于条件完善的项目；功能复杂、论证周期长的项目大于功能单一、论证周期短的项目。

　　2. 建设单位管理费是局部性的费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。

　　项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收及保修阶段发生的成本、应缴的税费（如营业税及附加、所得税）和合理的利润。因此，建设单位管理费只是项目代建费的一个组成部分（大致相当于实施阶段的成本），而不是全部。项目代建费是与代建单位所承担的“严格控制投资、充分发挥投资效益”的责任相对应的。项目代建费虽然高于建设单位管理费，但是，高出部分的费用与原管理模式下的浪费或突破的投资相比，却是微不足道的，更何况，项目代建费中的税费最终还将归入政府财政收入。

　　项目代建费宜依据工作内容、难度和承担的责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。可以考虑的具体方法有：在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费作出专项评审。但同时，要注意规范和净化市场，坚决杜绝恶劣竞争，防止低于成本中标的现象发生。

　　四、项目代建阶段宜界定为：从项目批复立项至保修期结束。依基本建设规律和“代建制”的特殊使命的要求，为强化管理、便于追溯违约责任，不宜将代建阶段进一步细分

　　按照现行的建设程序，项目建议书批复后，涉及土地、规划和计划等政府部门的有关项目选址、规划条件、投资规模和建设内容等事项基本确定，代建单位可据此开展后续工作。项目建议书是代建单位了解和认识项目的突破口、开展后续工作的基点，对代建单位非常重要，因此，应对项目建议书严格把关，明确要求项目建议书由具有相应资质的单位编制，并达到了国家规定的研究广度和深度。特别提出的是：建设内容、建设规模和建设标准（或者使用要求、功能要求）一定要求明确，以避免使用单位和代建单位出现太多分歧而难以统一，影响项目顺利开展。

　　项目竣工验收不能作为项目代建工作的终点，有必要再延续到保修期结束之日。按一般工程建设惯例，项目在竣工交付后，还有一年左右的保修期。如此安排，有两大优点：其一，便于施工合同的甲方（代建单位）和乙方（施工单位）完整地履行各自的权利和义务；其二，便于使用单位在代建单位的指导下，逐步熟悉并掌握建成项目的正确的使用和管理要求。

　　基本建设有其内在的规律，这些规律部分外在表现为：联系紧密的若干建设程序。这些程序虽然不能颠倒，但在充分把握规律的基础上，通过科学规划，可以实现相互搭接、相互穿插，从而缩短工期，降低费用。“代建制”的特殊使命可以理解为：严格控制投资规模，最大限度地发挥投资效益。

　　实际操作过程中，若将代建阶段再细分为前期工作和具体实施两个阶段（或更多阶段），首先，不便于在尊重基本建设规律的基础上，通过代建单位的统筹规划，最充分地发挥代建管理的作用，实现代建制的特殊使命。其次，不利于现代项目管理方法在代建项目中的应用和培育民族建设项目管理的市场主体。现代项目管理中所指的项目是一个完整的项目，从项目的前期研究一直到项目后评价。项目管理需要将价值工程理论和寿命周期成本理论的应用贯穿项目的始终。再次，不便于强化对政府投资的管理，难以追溯违约责任。众所周知，项目前期的研究成果，对后期工作的开展是非常重要的。若分为多个阶段，在后期工作中暴露了问题，是前期工作失误造成的（此类原因不在少数），还是后期工作不力造成的，势必很难界定，因此也难以找到责任主体，最终影响的，还是政府投资管理的效果。

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