文章概述：
政策的根本在执行，政策执行者能否在执行阶段忠于政策的初衷对一项公共政策来说是非常关键的一环节。因而无论是从学界研究角度还是从社会政策作用角度，我们都非常关注政策的执行。而在现实的生活中，对与一项政策的执行总会是遇到许多“绊脚石”，其中有包括社会环境在内的政策环境因素，也有更多的人为主观因素。

正文：
据《南京晨报》2005年19日报道，近年来，一些被人民群众寄予厚望的扶贫干部面对金钱的诱惑蜕变成国家的蛀虫，频频利用手中的权利蚕食国家的扶贫款。有的国家级贫困县的小小乡长配置的公车竟然是进口的“皇冠”，有的人打着“扶贫”的旗号办实体、搞项目，神不知鬼不觉地将扶贫款“洗”进自己的小金库……近日广西省防城区法院日前以贪污罪、受贿罪、数罪并罚，判处防城港市防城区扶贫办原主任谢乃金有期徒刑11年。经审理查明谢乃金自2002年9月任扶贫办主任起，在事实扶贫项目过程中，加大开支，4次将扶贫款非法占为己有，共贪污扶贫款近14万元。仅广西一省在2004年1月至2005年2月，广西省检察机关共立案侦察贪污、挪用和私分救灾款、扶贫款和移民安置款等职务犯罪案件48起，涉案人员56人，占广西检察机关反贪系统立案总数的4%，涉案金额达1100多万元。由此我们可以看出在我国其它地区的扶贫政策方面的执行存在着许多不足的地方。（资料来源：《南京晨报》2005年12月9日）

从上述案例材料中我们看到我国的扶贫政策的执行以及扶贫专款的执行与发放存在着许多缺漏，贫困地区群众的救命钱屡遭“洗劫”，民怨沸腾，严重影响了我国贫困地区的社会安定与经济发展。从中，我们可以看出，公共政策的执行存在着许多阻碍因素，从而使得政策的执行结果与政策预期目标有所偏差。在这，我们讨论的政策执行是指政府执行系统通过其积极的行动，使政策方案付诸实施的过程，具体而言，是政策执行者运用各种政策资源建立组织机构组合各种必备要素，采取各项行动，使政策观念形态转化为现实效果，实现既定的政策目标①。公共政策可以分为元政策、总政策、基本政策、具体政策。其主要的过程有：政策的制定、执行、监督、终结、评估等阶段。

一、公共政策的重要性

政策是执行之源，我国在现阶段的公共政策的制定者主要是体制内的制订者既政党以及少量的参议者即咨询机构。虽然老百姓不直接参与政策执行，但是政策直接影响着他们的生活与工作，对于一个国家和社会来说，政策是引导社会发展的路标和导向。在文化大革命阶段正是在错误的“以阶级斗争为纲”的政策的指引下，我国浪费了十年的建设时间，而且还造成了人才的断层，一定程度上影响了我国后来的社会建设。正是1978年十一届三中全会的“把全党工作的重点转移社会主义现代化建设”的新政策，结束了中国社会的动荡与内乱不止，给中国带来了巨大的发展。正如2002年11月7日，基辛格博士对全球一百多位媒体领导人发表演讲时说“即将召开的中共十六大，将回顾中国自八十年代邓小平开始的改革开放带来的巨大经济进步。这不仅一场变革，更是一场革命，一个新的经济体制正在中国形成。三十年前，我第一次开北京时，街上看不到汽车，今天，行使在长安街上，站在人民大会堂的台阶上，我看到了
中国三十年的巨变。”（资料来源：香港《大公报》2002年9月）公共政策在我们的社会中扮演着举足轻重的角色，它使得我们的生活有章可循，工作有规范可依，它主宰着一个国家的兴衰，主宰着一个民族的存亡。公共政策涵概军事、政治、社会、经济、生活各个领域，所谓无规矩不成方圆即是如此。我们应该很庆幸地看到我国现在的可喜变化，正如基辛格博士所说，正是由于我国坚持了以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则这一总的路线和方针，才有我国现在飞速的发展的市场经济。

二、公共政策执行的发展以及影响因素

在西方公共政策发展的早期阶段，人们只对政策的制定感兴趣，而只有很少的人关注到政策的执行。1973年以A.维尔达夫斯基（A.Wildavsky）j.普瑞斯曼（J.Pressman）为代表的一批学者开始对政策执行中的问题进行研究，他们以美国联邦政府在奥克兰市政策执行失败的案例分析，强调了政策执行的重要性，他们认为，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学。就必须研究政策执行的问题，以便在政策制定与执行之间架起桥梁。即为桥梁，则其中必有鸿沟，有效的政策执行能够使得政策获得预期的效果从而能够缩小鸿沟直至其消失。研究政策的执行，不仅能够缩小鸿沟，而且能为下一政策目标的制定提供一定的历史数据和经验统计。如果政策执行不当或不力，则非但难以解决原有的公共问题，可能还会使问题恶化，如案例中讲到的国家在贫困地区发放的扶贫款，正是由于政策执行的不力，才导致了扶贫款的“洗劫”。

为什么要关注政策执行？一般人认为政策执行就是设立一个执行机构，发点专款作为活动经费就行了，用清末的李鸿章的话说，天底下最容易是事就是做官。难道在官场真的就是你想干什么就能干什么么？让我们顺着这个思路结合实际往下分析。在现实生活中，诸如此类现象比比皆是：不知怎么执行，没有能力执行，没有资源执行，甚至是故意执行走样，不认真执行，不执行。随意执行，乱执行，想执行就执行，不想执行就不执行，令不行禁不止，上级三令五申下面拒不响应……从古至今，历朝历代的腐败问题以及各类执行问题的出现，都说明做官并不是像李鸿章说的那样只要看令（政策）吆喝（执行）就行了。对上级命令拖延不办，并不只是出现在中国，甚至连美国总统也对政府领导官僚体制工作效率低下而头痛不已。

政策执行过程中直接或间接地受的任务，受到诸多因素的制约和影响，只有对这些因素进行科学、合理的分析和判断，才能消除政策执行中的障碍，完成政策执行策目标。具体影响因素如下：

第一：环境因素。所谓计划赶不上变化，公共政策亦是如此。飞速发展的社会，使得许多政府安排在很短的时间内就过时，使用一个科技术语来表示这种现象，叫做“时钟速率”在加快。②环境因素是指国际、国内政治、军事等因素的总称。心理环境决定着政策执行过程的目标性质和方向。社会环境因素是社会经济条件以及社会生产与科技发展水平等各种经济、文化、教育的因素的总称。心理环境是指人们的社会观念包括到底、法制观念、心理素质等因素，这是直接作用于政策执行主体的因素。在政策的执行阶段，政策执行者应当首先考察现实环境与自身的能力素质，因地制宜、发挥所长去贯彻政策解决政策问题。

第二：政策执行主体。

这是影响政策执行因素中最容易出现问题的一个环节。所谓公共政策执行主体是指负责组织落实公共政策目标、措施的人和组织，主要包括公共政策执行者与公共政策执行组织。在我国国家行政体系中，绝大部分行政机关及其工作人员都是属于政策执行主体范畴。

任何公共政策的执行活动都要靠各级政策机关与政策政策执行人员来进行，政策执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源，是联系政策与社会公众（政策对象）的桥梁。政策执行人员自身的素质、政策水平、管理水平的高低将直接影响着政策目标的实现与政策任务的完成。他们可以积极主动地创造性地执行政策，使政策得意顺利实施；也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策的空子而造成政策事物、甚至政策夭折。

政策主体因素应当是政策执行过程中的核心因素，所以应该也必须引起高度关注。

第三：政策执行的客体。政策执行客体又称政策目标群体或目标群体。政策目标群体是政策直接作用的对象。政策能否成功，并不是政策制定者和执行者的一相情愿，它与目标群体有着直接的关系。目标团体是公共政策直接作用的对象，一定的公共政策通常是以一定的公共团体作为政策诉求的对象。公共政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标团体的态度。目标团体顺从、接受、认可一项政策，则该项政策的执行风险小，执行成本低；相反如果目标团体不顺从或是抵制一项政策，则该政策的执行风险大，成本高收效甚微。美国学者托马斯-史密思认为，目标团体的组织和制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等是公共政策执行过程中的四个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需要考虑和认定的因素。④

第四：政策执行体制。公共政策执行是有组织的活动系统。任何政策的执行都要依赖一定的组织去实施，没有专门的政策执行组织，没有政策执行能够组织的努力，任何政策目标都只能停留在设想阶段，因此如何构建公共政策执行机构，配置公共政策执行去那里是公共政策执行体制的核心所在。

三：政策执行现状（问题）

通过考察研究，笔者发现在现实的生活中存在许多政策执行偏离轨道的现象。文章开头的案例就是典型的表现。除此以外我们总是能发觉身边的公共政策在很多时候并非真正意义上的公共，公共性在政策执行过程中的很多情况下被删改或变质了。对此笔者总结如下：

第一：体制不健全。政策执行体制是政策得以顺利实施的环境系统，同时是影响政策执行因素中重要的一还。健全的体制有利于发挥政策的作用体现政策效果。但现行的政策执行体制却是不能另人满意的。首先在权力的分配上存在不合理，个人高度集权、组织缺乏合理的权力制约机制。其次机构之间或机构部门人员之间的权责不明确，争功委过、群体极化现象时有发生。此外，在政策的内容完善、政策可行性评估与研究、政策预案的实验、政策调整等许多方面缺乏合理有效的制度化安排。

第二：执行者素质不高。在政策的执行阶段总要依靠一定的执行机构与人员，所以执行者的素质就会对政策的执行顺利与否产生重大影响。现阶段在政策执行过程中表现出来的一系列问题说明我们的政策执行人员在自身素质上仍需要很大提高。

sp; 这种素质主要表现在：1、能力素质，包含诸多方面如组织协调能力、科学决策能力、人际关系处理能力等2、思想政治素质，这关系到政策执行取向，关系政策执行的性质，所以政治素质也是非常重要的价值判断要求。此外，政策的执行主体还应具备一定的心理素质、身体素质、知识素质等，要注意自己多方面共同发展，增强自己对政策意图的深刻了解，创造性的贯彻执行公共政策。

第三：地方主义、小团体思想仍然存在。政策的实施要求各部门各地方共同参与、共同努力。这就是要求中央与地方、上级与下级之间要保持高度的协调与一致性，忠实于政策的本来面目与政策取向，避免地方主义、小团体思想。

但在政策执行的现实生活中我们经常会发现地方主义、小团体思想仍旧是“遍地开花”，“上有政策、下有对策”的现象层出不穷，严重影响了政策的稳定性与可靠性。因此如何有效的避免地方主义，在维护政策的可行性的同时如何增加政策的适应性等问题将是我们应该解决的重点。

四、问题对策

前面我们已经从政策的重要性、影响因素、以及政策执行的现状角度分析了公共政策的各个方面以及其影响。根据现代社会的特征以及公共政策的发展，我们对公共政策的执行的问题对策的研究也相应地跟上了脚步。只有将对策分析清楚才能进一步将政策落实，才能更好地为社会公众服务，从而增强以政府为主的公共主体的执行力以及影响力，也只有这样才能将更好更全面的政策奉献给社会。

首先，从政策执行的基础来研究政策执行问题的对策。政策执行的基础不仅是政策的制定，，更还有政策执行的体制因素。政策执行体制包括政策执行的制度建设以及政策的认识水平也包括政策执行的每一个环节。无论是西方还是东方国家的政策执行体制都要受到社会经济、政治、文化体制的影响。中国以前的政策执行体制主要是受到计划经济体制的影响，以政府为绝对的执行主体，在改革开放后，我国逐步从计划经济体制走向市场经济体制，与之相应的政策执行主体的构成也发生了变化即增加了社会公众的参与，但是还是以政府和公共部门为主体。虽然公共权力随着公共管理中心的下移而日益社会化，但是其下放是缓慢的，政府的角色转换也是缓慢的。因此在政策执行体制方面，政府应该根据社会主义市场经济的发展和公共管理的学要，将政府的决策职能与执行职能相互配合，针对政策执行的时滞问题，将一定的政策决策权和执行变动权交与地方或直接执行政策的机构，以便让基层执行机构有一定的自主权从而可以根据具体情况对政策进行适当的修正。在执行过程中也应当建立相应的政策执行的监督与评估机构，针对政策执行的各个环节进行严密的监督与控制。在案例中的扶贫腐败问题上，若能建立相应的执行监督机制以及对扶贫政策进行定期的评估，那么扶贫腐败就能相应的减少而不至于使得我国大量的资金“流”进个人腰包。

其次，从政策执行的主体的角度来看，我国的政府能力方面也是有待改善的。有效的政府能力能够优化政府的结构，能够将资源进行合理的配置，从而能够在公共政策的过程中实现既定的政策目标。我国的在政府正处在经济体制的转行阶段，所以政府以及公共管理主体在政策执行方面应该进一步加大改革力度。由于我国政府机构的设置的庞大，其官僚主义影响所以导致其效率低下，所以在政策执

行主体方面，我们应该在加强政府体制改革的同时进一步加强政府的政策执行力度。在政策执行主体的层次上分为高层、中层以及基层三个执行主体，其中基层政府是政策执行政策关键。从而在政策执行中应该加强各级领导以及执行人员的沟通，只有这样才能消除基层对政策执行目标以及政策执行过程中的错误认识，同时也能够让政策制定者及时获得政策执行的状态以及与预期目标的重合程度，为其在政策终结方面提供先行依据。在此基础上我们也应该加强对基层执行者的引导和对其进行一定的约束，以防止其在执行过程中滥用权力进行权力寻租。

再次，政策执行必须有强有力的法律保障作为后盾。不仅要加强政策上的法律化，而且应该加强政策执行阶段的法律建设。所谓的政策法律化就是将稳定、成熟且在教长时间内调整社会关系的政策上升为法律，使其获得法律的效力和国家强制力的保障。政策法律化有利于政策的稳定，同时也有利于增强政策的权威性与强制性。从而在政策的执行阶段约束执行主体规范行为，维护政策的原貌。这就要求在政策的制定阶段要不段加强政策和合理化分析与预测，找准政策问题确保政策的有效性。此外要增强政策的稳定性上下一致。对于执行阶段的法律建设则主要是用法律来规范执行人员的执行行为，依法设立一定的执行程序；建立健全政策执行的监督机制、建立行政公开制度、正确合理运用行政听政制度以增强政策合法性与公正性；权责明确、合理分工，加强干部人事制度的管理。充分利用法律来规范政策执行是符合社会要求与公众需要的，在追求法制社会的今天，增强政策法律建设举措势在必行。

结束语：我们时刻都处在公共政策的环境中，政策执行的好坏直接影响到社会公众的切身利益。笔者只想通过本文提出自己对现实中政策执行情况的一点见解，能解决的问题定是微乎其微，但和广大公众一样关心的是我们的政府能否真正解决政策执行中存在的问题进而维护公众的利益，真正的为民用好权。

注释（参考文献）：

①、严强 王强 《公共政策学》

②、金太军 钱再见 张芳华 李雪卿《公共政策执行梗阻与消解》

③、赵凯农 李兆光《如何贯彻执行公共政策》

④、李文钊《论公共政策执行的涵义及其影响因素》

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