国家能源战略的基本构想
（中国能源综合发展战略与政策研究课题小组）
课题负责人：陈清泰 本报告执笔人：冯飞 周凤起 王庆一
　　一、过去20年中国的能源发展已取得了不小成就，并积累了一定的经验

　　过去的20年，中国在能源领域取得的成就主要体现在如下三个方面：一是实现了GDP翻两番而能源消费仅翻一番的成就。2002年，中国一次能源消费量为14.8亿吨标准煤，居世界第二位。1980年—2000年期间中国GDP年均增长率高达9.7%﹔而相应的能源消费量年均仅增长4.6%，远低于同期经济增长速度，能源消费弹性系数仅为0.47（见表1），按环比节能量计算，1981－2002年累计节约和少用能源近12.6亿吨标准煤，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标。如此低的能源消费弹性系数，不仅在发展中国家罕见，即便在发达国家也很低。

　　 　　二是能源利用效率大幅度提高。一方面是单位GDP能耗不断下降，按2000年不变价计算，我国每万元GDP的能耗从1980年的4.28吨标准煤下降到了2000年的1.45吨标煤（详见附图1）﹔相应地，每吨标准煤所创造的GDP，也由1980年的2335元（2000年价）提高到2000年的6880元。20年时间单位产值能耗下降64%，年均节能率达4.6%。同期全世界单位产值能耗平均下降19%，经合组织国家平均下降20%。另一方面，主要高耗能部门（如冶金、化工、建材、石化、电力等行业）的产品单耗有了较大幅度的下降，其中吨钢综合能耗、铜冶炼综合能耗、小合成氨综合能耗、内燃机车耗油等单耗指针下降幅度达到30%以上，主要耗能产品的能耗与国际先进水平的差距明显缩小，如火电供电煤耗差距由1980年的32.5%缩小到了目前的21%左右（2002年我国火电供电煤耗为383克标准煤），吨钢可比能耗也由70.4%缩小到目前的20%左右。

　　三是取得了相当大的环境效益。1981年—2002年期间，我国由于能源节约和少用能源累计减少二氧化碳排放7.7亿吨碳左右，减少二氧化硫排放1900万吨以上。并且自20世纪80年代开始，在广大农村地区推广适宜当地特点能源项目（沼气、小水电等）和节能技术﹔在城镇地区实施建筑节能﹔开发和利用多种形式的新能源（太阳能、风能、地热能等）。近十多年来这些措施所带来的效益是每年节约和少用常规商品能源3000多万吨标准煤，相当于每年减少二氧化碳排放2000万吨碳。从而，在走可持续发展之路方面取得了一定的进展。取得上述成就的基本经验主要有：

　　一是产业结构演进产生的结构效应。20年来，中国的产业结构变动显著，尤其是占一次能源消费最大的工业部门（90年代工业部门能源消费占全国能源消费总量的比重一直保持在70％左右），其结构性变化产生了明显的节能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行业比重下降，而附加值高、低能耗的行业比重提高，如冶金业比重下降，电子及通讯设备制造业比重上升﹔另一方面是产品结构和技术结构出现较明显的升级。据测算，1980年-2000年期间，全国每年节约或少用的能源中有70%以上来自因产业结构和产品结构的调整带来的节能效果，相当于每年减少二氧化碳排放4亿多吨碳。

　　二是经济体制改革产生的制度效应。经济体制的深层次变革改变了计划经济时期的资源配置方式，市场机制配置资源的基础性作用已经初步形成，粗放型的经济增长方式正在逐步改变。源于市场的经济激励，提高了能源生产和利用效率，加速了高物耗、高能耗企业、产品和技术的淘汰。能源价格体制改革的效果尤为明显，能源价格体制的改革经历了从指令性价格—计划内与计划外价格—逐步放开价格，由市场供求关系形成价格的转变过程，逐步发挥价格机制对能源产品供求关系的调节作用。1980年我国能源效率为25.9%，1992年为29%，12年期间能源效率提高3.1个百分点﹔实施金融、税收、价格以及投融资改革后的1995年，我国能源效率就达到34.1%（《中国中长期能源战略》，中国计划出版社），短短三年提高了5.1个百分点。从节能率看，1981年—1990年十年间我国年均节能率为3.6%，九十年代以来，随着能源价格的逐步理顺和市场机制的完善，“八五”期间，年均节能率达到了5.6%，“九五”期间，年均节能率进一步提高到7.1%。

　　三是实施有针对性的能源政策产生的政策效应。中国政府综合运用法律、政策、标准、经济及行政等手段促进节能与优化能源结构。1980年，确立了“开发与节约并重，近期把节能放在优先地位”的能源方针，并且把节能工作纳入到国民经济和社会发展计划中，建立了比较完整的节能管理体制，1997年颁布了《节约能源法》，迄今已制定实施的能源和节能国家标准达164项。90年代以来，政府又将改善生态环境、实现可持续发展和走新型工业化道路作为新的发展目标，通过实施产业政策限制和强制淘汰高物耗、高耗能、高污染的产品、技术和企业，建立起旨在改善环境质量的排污收费制度和酸雨“双控区”的划分及控制目标，组织实施了一系列发展绿色能源、推广节能产品和技术的计划和示范项目。近期，探索适应市场经济条件下的节能新机制和新办法，逐步引入了“综合资源规划（IRP）”、“需求侧管理（DSM）”以及“能源服务公司（ESCO）”等方法与理念，并在逐步示范推广。

　　在能源供应方面，实行“集资办电”，“群众办矿”的政策，使能源供应大幅增加，能源严重短缺的局面逐步得到缓解。推行以小水电为主的农村电气化，使农村无电人口由1978年的4.5亿人减少到2000年的2800万人，而目前世界上仍有20亿人没有用上电。

　　二、未来20年中国将面临比较严峻的能源问题，能否继承过去的成就，关键在于能否采取合理的政策。

　　本世纪的头20年是中国经济社会发展的重要战略机遇期，同时也将面临许多新的重要变化和挑战。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标，到2020年中国实现经济翻两番。按照购买力平价（PPP）折算，届时中国的人均GDP将超过1万美元。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。反映到能源领域，大部分发达国家也是经历了人均能源消费量增长较快（尤其在人均GDP在三千至一万美元之间）和能源结构快速变化（石油需求比例上升）的过程。再加上中国的特殊国情，以及经济全球化和环境保护日盛的国际背景，中国面对的情况要比发达国家曾经历的时期要复杂得多。

　　在中国全面建设小康社会的过程中，需要多少能源支撑经济社会的发展目标，面临何种挑战和压力，既取决于经济社会发展的客观规律，也取决于采取何种经济、能源、环境等方面的政策。为了说明不同政策背景下的能源需求及其产生的社会效益，我们设定了三种情景：

　　A情景：对能源需求及其社会效益产生重大影响的政策不采取特别的政策措施，可称之为基准情景。

　　B情景：对相关政策采取适当调整。

　　C情景：在具有现实可操作性的前提下，做较大的政策调整，突出经济、能源、环境等政策的影响力，可称之为强化政策情景。

　　需要说明的是，即使A情景也不是简单地沿用当前的政策，既考虑了工业、交通、建筑和能源转换部门正在实施的有关政策的深化，还考虑酝酿中的政策实施（具体政策见附表1），与另外两个情景相比只是酝酿中的政策实施时间有所差别。不同情景所采取的政策差别见附表2。

　　表2给出了三种情景的一次能源需求总量及其品种构成，表3给出了三种情景下煤炭、石油、天然气的需求。

　　



　　



　　从上述预测结果可得出如下结论：

　　一是如果采取正确的能源战略和相关的政策措施，未来20年中国的能源需求将有可能保持相对较低的增长速度。到2020年中国一次能源的需求在25-33亿吨标准煤之间，均值为29亿吨标准煤，是2000年的2.2倍。这就意味着中国还有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长，也有可能在远低于目前发达国家人均能源消费量的条件下，进一步显著提高人民的生活水平。

　　二是在保持相同经济增长目标的前提下，由于采取不同的政策措施，将出现能源结构和能效提高的差别，从而导致2020年的一次能源需求仍可能有约8亿吨标准煤的巨大差异。也就是说，选择不同的能源发展战略，虽然均能满足经济发展目标，但对能源供应、能源安全、环境保护等诸多方面产生截然不同的影响。

　　三是随之人民生活水平的提高和消费结构的升级，能源的需求结构将发生重要变化，尤其是交通部门、建筑物的能源需求增长率将高于同期全社会和工业部门的增长速度，这两个部门的用能增长在全部当年新增能源消费中的比例将从目前不到35%上升到2020年的57%—75%，逐渐成为能源需求增长的主要因素。为此，必须高度重视这些快速增长的用能部门的能源供应和提高能效，以及石油安全和环境保护等问题。

　　在全面建设小康社会的过程中，中国在能源领域将面临着一系列挑战：

　　一是过度依赖化石燃料，对资源的可持续供应造成压力。我国人均能源可采储量远低于世界平均水平，2000年人均石油开采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。

　　我国石油产量不可能大幅增长，2020年预计为1.8-2.0亿吨，然后将逐渐下降。

　　我国煤炭资源虽然比较丰富，但探明程度很低。2000年可供建设新矿的尚未利用的经济精查储量仅203亿吨（张荣立等，煤炭工业协调稳定发展与开发建设布局研究，中国煤炭，2003，No,4），远远满足不了近期煤矿建设的需要，必须加紧勘探。另外尚未利用的经济精查储量中86％分布在干旱缺水、远离消费中心的中、西部地区，开发、运输和利用的难度势必加大。

　　从世界范围看，据世界能源委员会/国际应用系统分析研究所的评估，全球开采成本较低的化石燃料储量将在本世纪中期到末期耗尽。

　　二是经济社会发展对能源的依赖度仍然较大，提高能源效率虽然还有较大潜力，但其艰巨性要远大于前20年。中国的经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。2001年，中国终端能源用户用在能源消费的支出为1.25万元，占GDP总量的比例为13%，而美国仅为7%。从能源利用效率来看，我国单位产品的能耗水平较高（以能源强度（单位GDP能耗）进行国别间对比，由于存在货币换算的问题，带来结论有较大偏差。如按名义汇率计算，2000年中国的能源强度为日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中国能源强度被明显高估。若按购买力平价（PPP）计算，中国的能源强度仅比日本高20%，比OECD国家的平均水平低8%，显然又出现了明显的低估。故在此以单位产品能耗做为对比的标准。），目前8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47%，而这8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的73%。按此推算，与国际先进水平相比，中国的工业部门每年多用能源约2.3亿吨标准煤。

　　从前述情景分析的结果看，到2020年存在少用8亿吨标准煤的可能。要实现此目标，其艰巨性要远大于过去的20年。过去20年通过经济体制改革和结构变动所释放出来的节能效果，在今后虽然还有大的潜力可挖，但面临着重化工业新阶段和国际制造业转移的新情况，必须要在经济、能源、环境等方面，采取切实可行的政策、措施并加以落实，方能见到成效。

　　三是可持续发展面临较大压力，尤其是如何满足小康社会对环境的要求面临着巨大挑战。中国并没有摆脱先污染后治理的老路。仅以大气污染情况为例，中国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位。虽然单位GDP的碳排放量明显下降（1990年至2001年下降了52%），但二氧化碳排放总量却从1980年的3.94亿吨碳增加到2001年的8.32亿吨碳﹔燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的主要原因，九十年代中期酸雨区面积比八十年代扩大了100多万平方公里，年均降水PH值低于5.6的区域面积已占全国面积的30%左右。由于较严重的环境污染，造成了高昂的经济成本和环境成本，并对公众健康产生较明显的损害，国内、外研究机构的成果显示，大气污染造成的经济损失占GDP的3-7%。造成大气质量严重污染的主要原因是中国以燃煤为主的能源结构，并且没有对煤炭利用采取有效的环保措施，烟尘和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%来自于燃煤,此外机动车快速增长所带来的污染加剧。根据能源需求情景分析的结果，按照目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物预计产生量见表4。

　　



　　从环境容量看，要使二氧化硫排放量处在生态系统能承受的降解能力之内，全国最多能容纳1620万吨左右（在此仅考虑了基于酸雨控制的二氧化硫容量。）﹔氮氧化物的环境容量也不会高于1880万吨，这些标准应是“环境小康”的最低要求。但是，表4的相关数据表明，目前已经存在着环境“透支”，到2002年，即使按照污染物产生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物产生量也远远超过环境容量所承受的范围，如果满足目前的控制水平，两类污染物需削减量分别达到2436万吨、1641万吨，削减率分别为60.1%、46.6%。如果是污染物产生较多的A情景，届时可能出现的大气污染将更为严重。此外，二氧化碳产生量也会明显增加，要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大。从国际经验和中国的潜力看，在保持经济增长和能源发展的同时，明显减少环境污染，满足小康社会对环境质量的要求，不是不可能，但面临着十分严峻的挑战。

　　四是能源安全尤其是石油安全问题越来越重要，如果措施不当就会出大问题。随着人均收入水平的提高，中国必须面对难以避免的两个情况：其一是石油消费量显著增加﹔其二是受石油资源的约束需要大量进口石油满足国内需求。目前这些情况已有所表现，自1993年中国成为石油净进口国之后，我国石油对外依存度从1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨，届时石油的对外依存度有可能接近60%，与目前美国的水平相当（美国的石油对外依存度为58%）。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，一方面将对国际石油市场的供求关系产生一定影响，另一方面使中国的石油安全问题变得十分突出，如何准确把握影响石油安全的国际形势和树立切合实际的石油安全观，如何充分利用好国内外两种资源，如何建立针对石油安全的紧急应对机制和预警机制，如何参与到有利于保证中国石油安全的国际合作框架中，如何提高中国石油企业参与国际市场竞争的能力，是摆在中国政府和企业面前并需要很好解决的重要问题。除此之外，保障电力和天然气供应安全也是能源安全的重大问题。

　　三、实施可持续发展能源战略应做为新时期我国能源发展的基本方针，以此促进经济、社会、环境的协调发展全面建设小康社会的目标对能源供应及其供应质量提出了较高要求，采取正确的能源战略对于保障能源供应、解决当前的突出矛盾、应对未来的挑战具有决定性意义。如果将考虑问题的视角拓展到世界范围和中国未来发展的更长周期，可以发现两个具有长远战略意义问题。一是从全球特别是发达国家能源发展的趋势看，能源消费已经逐步摆脱了对煤炭的依赖（目前世界煤炭消费的比例为25.5%，中国的煤炭消费比世界平均水平高出40个百分点以上。），转向以石油天然气为主并逐步扩大可再生能源的比例，虽然做出最终由可再生能源替代化石燃料进入“后石油时代”的判断还为时尚早，但这一发展趋势已初见端倪。全球能源发展带给我们的思考是中国能否把握住此趋势，有意识地在能源领域实行跨越式战略。二是从中国未来发展的更长周期来观察，尽管在本世纪的头20年中国有可能仍然以能源消费增长翻一番实现GDP翻两番的目标，但是不改变能源长期过度依赖化石燃料（尤其是煤炭，中国的煤炭消费已占全球煤炭消费的27.7%）的局面将严重削弱能源的可持续发展能力。因此，本世纪头20年的中国能源战略，应着眼于长远目标实现发展方向和发展方式的“转型”。尽管发展的任务相当艰巨，但是要在发展中实现转型，利用转型促进发展。争取利用20年时间建立新的发展机制，为今后更长远的发展奠定基础。

　　实现转型主要体现在如下三个方面：

　　一是实现全面建设小康社会的目标，要求能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展。这就意味着能源发展的目标应实现从“量”到“质”的转变，将环境保护做为能源发展战略的内生决策要素。

　　二是能源产业的发展方式由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变，以克服当前能源领域依然突出的计划经济弊端，进一步发挥体制改革的巨大作用，保障能源供给、效率提高和结构优化。

　　三是在经济全球化以及中国加入WTO的背景下，考虑到持续增加的石油进口使中国在能源领域试图封闭发展的格局已被打破情况，中国的能源发展应从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场，也就是说需要从国际视角来制定新时期中国的能源战略。

　　按照上述原则和着眼解决能源发展遇到的严峻挑战，在未来20年中国应实行“节能优先、结构多元、环境友好”的可持续能源发展战略。依靠体制创新和技术进步，实行国际化战略，力争实现GDP翻两番、能源消费翻一番的目标﹔优先满足人民特别是贫困群众的能源需求，有效保障国家的能源安全，最大限度地减少能源生产利用对环境和健康的影响﹔初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。到2020年，中国可持续能源发展的理想目标是，一次能源需求争取少于25亿吨标准煤，最多不超过29亿吨标准煤﹔煤炭消费比例控制在60%左右，可再生能源发展到5.25亿标准煤（其中新的可再生能源发电达到1亿千瓦）﹔石油进口依存度控制在55%左右﹔主要污染物的削减率为46%-60%。

　　1. 节能优先

　　情景分析的结果表明，如果采取强化节能和提高能效的政策，到2020年的能源消费总量可以减少15%到27%。预计在2000年-2020年期间，我国可累计节能10.4亿吨标准煤，价值9320亿元﹔相当于减排二氧化硫1880万吨、二氧化碳6.56万吨﹔单位GDP能耗将每年下降2.3%—3.7%，虽然下降的幅度与过去20年相比可能趋缓，但仍大大超过届时世界1.1%（P.3,《世界能源展望-为促进明天的发展而评价今天的供应》，国际能源署（IEA），2001，地质出版社）的年均下降率。从当前的情况看，节能政策对现有生产能力能效改进仍可以产生巨大的影响，据测算，目前市场上技术上可行、经济上合理的节能潜力仍高达1.5—2亿吨标准煤。

　　由此可见，节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否有效挖掘出来。节能也对保障能源安全和减少能源生产利用引起的环境污染产生明显的效益。因此，应将节能放在能源战略的首要地位，也就是说，为了满足能源需求的增长，节能要比增加能源供应更优先考虑，做更多的贡献﹔为了确立节能的重要战略地位，建议将节约资源提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同做为新时期中国的基本国策（目前还未将节约资源做为基本国策。）。

　　从一次能源消费的部门结构看，到2020年，虽然工业部门占能源总需求的比例将从2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（见表5），但仍然为第一大用能部门﹔而交通和建筑两个部门的用能增长明显加快，交通用能所占的比例将从2000年的11.1%提高2020年的16.3%-17.1%，建筑用能比例将由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%。由此可见，节能的领域应该是全面的，对三大耗能部门均需要采取有效的措施，一方面今后20年能耗始终占一半以上的工业部门，仍是节能的重点领域，预计工业部门的节能潜力有5亿吨标准煤左右。另一方面需要尽快改变偏重工业节能，忽视建筑、交通节能的现状，对当前已进入快速增长期、今后需求比例明显提高的建筑、交通部门，必须及早采取有效措施。如果近期实施燃油税和旨在提高汽车燃油经济性的燃油效率标准，并逐步在优化交通运输结构等方面取得进展，那么到2020年交通部门可少消费8700万吨油，几乎可占届时国内原油产量的一半左右。在建筑部门也存在着很大的节能潜力，目前我国现有城市房屋建筑中，仅有2.1%达到了采暖建筑节能设计标准，与同纬度气候相近的国家相比，中国单位建筑面积采暖和空调能耗约高出2倍左右。2020年建筑物能源消费量可减少1.6亿吨标准煤。

　　



　　2．结构多元

　　相对能源生产结构而言，自1990年以来，我国一次能源消费构成中的煤炭比重下降趋势比较明显（见附表）。1990年煤炭在一次能源消费构成中的比重为76.2%，2002年则降为66.1%，但中国能源结构长期存在的过度依赖煤炭的问题并没有得到根本解决，重要原因之一是缺乏明确的能源战略和能源结构优化政策。此能源结构一是造成当前已存在的环境严重污染﹔二是化石燃料长期无节制消耗对能源的可持续供应能力构成潜在威胁。三是影响能源利用效率，中国天然气的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%( NIRA资助研究项目《东北亚地区能源与安全保障的研究II：中国的能源环境问题与东北亚地区国际合作的必要性》，执行总结)。

　　能源结构的优质化进程对能源需求总量影响很大。通过敏感性分析得出，能源消费结构中煤炭的比重每下降一个百分点，相应的能源需求总量可降低2000万吨标准煤。根据能源供应分析,结构优化方案2020年可少用1.28亿吨标准煤。

　　从未来的走势看，由于对石油、天然气等优质能源消费快速增加，将出现由需求侧推动的结构性变动。当前在居民生活用能领域和发达地区已经出现较明显的结构变动，这就为能源结构的调整和优化提供了较好的市场基础。在制订能源结构调整政策方面需要体现如下原则：一是立足国内资源、充分利用国际资源，在保证供给和经济可承受性的前提下最大限度地优化能源结构﹔二是国家能源安全有充分保障﹔三是环境质量明显改善，可持续发展能力明显增强。

　　能源结构调整和优化的建议方案为：逐步降低煤炭消费比例，加速发展天然气，依靠国内外资源满足国内市场对石油的基本需求，积极发展水电、核电和可再生能源先进利用，利用20年的时间，初步形成结构多元的局面，使得优质能源的比例明显提高。具体内容包括：

　　逐步降低煤炭在一次能源消费中的比例，到2020年煤炭消费比例力争控制在60%左右。受我国“丰煤少油”的资源禀赋制约，煤炭在我国能源结构还需要担当重要角色，这一情况可能持续较长时期。单纯从资源量的角度来看，我国煤炭资源是有中长期保证能力的，如果按照年产25亿吨原煤来推算可供应80年。如果考虑水资源角度和环境容量的制约，我国煤炭资源最大开发规模为年产煤28亿吨，煤炭供应的关键是产能和基础设施的建设。即使按照煤炭需求量最小的方案，到2010年和2020年煤炭需求分别达到17亿吨和21亿吨煤。从目前的在籍矿井和在建国有矿井的供应能力看，预计到2020年生产能力为7.1亿吨(已扣除退役矿井的产能)，如果乡镇煤矿的生产能力仍按3.5亿吨估算，这就意味着，要保证煤炭的稳定供应，从2000到2020年，年均需要净增加产能至少5000万吨(虽然东南沿海地区可进口煤炭解决供应问题)，煤矿建设任务十分繁重。如果这一问题处理不好，甚至会再度出现煤炭供应紧张。

　　加速发展天然气，使之在替代煤炭消费方面发挥重要作用﹔石油则有效利用国际资源和国际市场，满足国内对石油的基本需求。改变天然气发展滞后的局面，到2010年和2020年，天然气消费占一次能源的比例，要从2000年的2.8%提高5%—6%和6.7%—8.9%，力争实现高方案。2000年至2020年天然气消费年均增长率为9%左右。天然气的发展要以国内资源为主体，国外资源做补充，到2020年天然气需求总量要达到1600亿立方米以上(基年数据的天然气折成热值为9310大卡/千立方米，如按此标准折算，则天然气需求量为1600亿立方米)，进口量为500—600亿立方米，进口依存度为34%左右。从国内资源供给能力看，2001年天然气的储采比为62.2，远高于石油15.4的储采比（2002年世界石油、天然气储采比的平均水平分别为40.6和60.7），我国天然气发展尚处在青年期，有较大的发展潜力。预计到2010年和2020年天然气累计探明储量可能分别达到4.9万亿立方米和7.5万亿立方米，这就意味着至少到2020年中国天然气的储量增长仍保持青年期的特点。要达到上述目标，天然气开发利用必须实现高速发展，到2020年国内的天然气产量要比2002年增加3—4倍，同时还需要为利用进口天然气建成较大规模的输气管线和其它基础设施﹔另一方面，天然气能否起到替代煤炭的作用，关键取决于其价格是否具备市场竞争力和可接受性，由于现行价格水平和定价机制存在问题，造成了当前天然气市场发展受价格过高的影响而受阻，因此，需要尽快解决在价格形成机制方面存在的问题。

　　到2020年石油需求量在4.5亿吨—6亿吨，分别是2000年的2倍—2.6倍。考虑到受国内资源禀赋的制约，以及大规模石油进口对石油安全带来的压力，石油以满足国内基本需求为目标，不做为替代煤炭的能源，并力争在2020年将石油消费量控制在4.5亿吨之内。预计我国原油产量的高峰期在2015年前后，最大产量可能达到2亿吨左右，2020年的原油产量在1.8—2.0亿吨。这就意味着即使按照低方案石油进口量也需要2.5—2.7亿吨，石油的对外依存度将达到55%—60%。

　　积极发展水电、核电和可再生能源。预计到2020年所需发电装机达8.6-9.5亿千瓦（见表5），相当于今后20年每年新增2900万至3300多万千瓦的装机。通过加快水电的建设和开发，到2020年水电装机至少在2亿千瓦以上，力争达到2.4亿千瓦，水电占全部发电量的比例由2000年的16.4%提高到2020年的19%—22%。这就要求每年需开发640—900万千瓦的水电装机。就水电资源而言，技术可开发的水电资源为5.21亿千瓦，目前的开发率仅为15%，开发率远低于世界平均水平(我国按电量计算的开发率仅为10%，低于18.4%的世界平均水平，列世界第80位左右)，也落后于印度、越南、巴西等发展中国家,按照上述的发展设想，届时水电开发程度将升至38—45%。此外，我国的水电开发程度存在着地区间的明显差异，东部水电开发程度为68%，可开发的大型水电所剩无几﹔而西部水电的开发率仅为8%。上述情况表明，水电有较大的发展潜力，开发重点是西部，但开发难度和开发成本也较大。

　　



　　通过积极发展核电，力争到2020年核电装机达到4000万千瓦，年均增长高达15.9%，核电占全部发电量的比例从2000年的1.2%提高到2020年的7%。我国的铀资源对核电的发展是“近期有富裕，中期有保证，远期有潜力”。核电发展的关键决定因素是投入、技术和环境三大问题。当前要通过提高国产化率和实现规模化发展，显著增强核电的市场竞争力。

　　积极发展可再生能源，使其初步形成一定规模，为今后更大规模地替代化石燃料奠定基础。到2020年可再生能源利用量达到5.25亿吨标准煤，比2000年的2.56亿吨标准煤增加1倍左右，并且使可再生能源先进利用（诸如风能、太阳能等发电）占可再生能源利用量的比例，由2000年的15%提高到2020年的73.5％。到2020年，可再生能源发电装机达到1亿千瓦，其中小水电为7000万千瓦，风力发电装机2000万千瓦，生物质能发电1000万千瓦。从资源量看，我国新能源和可再生能源资源可获得量是每年73亿吨标准煤，现在的开发量不足4000万吨标准煤，有足够的资源可供使用。在“九五”期间，中国先进可再生能源开发利用速度已达年均11.2%，如果将其加快到年均增长15%，就可实现2020年的发展目标。积极发展可再生能源，除了初步替代化石燃料的长期目标外，近期着眼解决全面建设小康社会过程中边远及农村地区的用能问题。

　　3. 环境友好

　　在世界各国经济社会发展的过程中，环境约束对能源战略和能源供求技术产生的影响十分显著，在许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性。鉴于我国环境已严重破坏以及能源生产利用是造成环境恶化的主要原因，建议将环境保护做为决策能源战略的内部因素，也就是将环境容量以及小康社会对环境的需求做为能源政策的重要决策变量之一。

　　能源发展受环境的制约主要体现在如下几个方面：一是环境容量的制约。如果是基于酸雨控制考虑二氧化硫的容量，全国最多能容纳二氧化硫1620万吨左右﹔如果是基于空气质量要求的二氧化硫容量，则二氧化硫总量控制在1200万吨左右，才能使全国大部分城市的二氧化硫浓度达到国家二级标准﹔全国氮氧化物的环境容量不会高于1890万吨。二是全球温室气体减排的制约。到2020年中国二氧化碳排放量在13亿吨～20亿吨，中国人均碳排放水平在0.9吨～1.3吨。如果美国签署《京都议定书》，中国将是下一个纳入限排承诺的“目标”。2020年以后中国将难以回避温室气体排放增长限制的承诺。随着温室气体的限排，二氧化碳的边际削减成本将趋于上升。因此，未来中国能源的发展将受到来自全球环境的压力。温室气体限排所要求的经济投入，将迫使中国的能源部门必须重新定位。三是环境小康需求的制约，环境小康是中国全面实现小康社会的重要内容之一，环境质量也是衡量全面建设小康社会的重要指针。根据全国环境保护模范城市、生态省、市的考核指针，参照发达国家的经验，未来20年中国环境需求指针见表7。

　　



　　四、采取综合措施保障石油安全

　　1.国内外石油资源、供需状况以及石油安全对策共同构成了影响中国石油安全的三大因素 "从长远和全球的观点来看，所谓'能源问题'，确切地说就是石油问题"1。 石油是创造社会财富的关键因素，也是影响全球政治格局、经济秩序和军事活动的最重要的一种商品。几乎所有国家都把石油置于能源战略的核心位置。

　　所谓石油安全就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。所谓石油不安全主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害，其损害程度主要取决于经济对石油的依赖程度、油价波动的幅度以及应变能力。应变能力包括战略储备、备用产能、替代能源、预警机制等。

　　构成中国石油安全的三大因素包括：中国油气资源状况以及国内产量、进口需求﹔世界石油供需状况以及价格变动是否能够满足中国在内的需求﹔建立在国内、国外供需基础上的石油安全对策。

　　从国内的情况看，中国是一个石油大国，还有一定的发展潜力﹔但同时中国油气资源相对贫乏，按每平方公里国土面积的资源量、累计探明可采储量、剩余可采储量和产量值（即丰度）来看，中国都明显低于世界平均水平（见表8），未来中国油气勘探开发的难度增大。如前所述，随着石油消费的较快增长，到2020年中国的石油对外依存度可能超过55%，由此带来的石油安全问题是一个极具挑战性的重大问题。

　　从世界石油资源及其供需形势看，本世纪初的石油处在相对安全期。其理由有四：一是过去20年世界石油产量和剩余可采储量均平缓上升，剩余可采储量年均递增率为2.2%，做到了“收支平衡，略有节余”，石油储产比维持在40以上﹔二是20世纪80年代后期以来，世界石油总体处在限产状态，OPEC采取限产保价的总体战略并充当世界石油供应的调节库，独联体国家由于政治、经济原因石油产量大幅度下降﹔三是世界石油储量有在30年左右（到2025年）翻番的可能﹔四是2020年之前石油产量呈增长趋势，2020年以后因替代能源的发展略有降低，“后石油时代”将进入能源品种多元化的时代，石油在一次能源构成中的比例也将明显降低。因此从总体上看，本世纪的前20至30年，无论对石油消费国还是石油输出国都处于相对安全状态，能满足包括中国在内的石油需求。而天然气的供应将比石油更充分，天然气的国际贸易将有大发展。从国际石油市场的价格走势看，长期稳定而短期波动幅度大。石油、天然气价格长期以来是明显高出成本的垄断价格，以不变美元计，长期的多年油价均值相对稳定，以可变美元计略有上升，预计2005年至2020年多年平均价（以2000年不变美元计）从23美元/桶上升到25美元/桶的可能性较大。但是，每种影响油价的因素都可以引起油价偏离平均值，并被投机运作和人们的心理因素而放大，使油价出现波动。影响油价的多种因素中以经济增长的起伏、局部供需关系的变化和突发事件的冲击为主。

　　2.树立石油安全观必须准确把握现代国际石油市场和石油地缘政治的特点

　　现代石油市场和石油地缘政治出现了如下特点：

　　一是石油向商品的回归。石油做为国家间政治斗争武器的作用已被大为削弱，做为战略物资的一面趋于淡化，做为社会和经济中重要商品的一面更加凸显。石油的运作更加明显地受到市场经济本身规律的影响。二是石油输出国和消费国的关系出现新局面。无论是OPEC还是OECD，任何一方想单独、长期控制国际市场，决定石油价格的局面已很难再现，双方既有利益的争斗也有互相依赖、互相渗透。三是供需格局复杂化。非OPEC组织的石油输出国作用增强，出现了更多的石油勘探热点和出口国，出现了亚洲的新消费热点，全球石油贸易和流向更趋复杂化，消费国和石油输出国都在使输出（入）国多元化以保持稳定的供需关系和获得更好的经济利益。四是跨国公司成为控制国际石油市场的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地影响着各输出国和输入国，通过上下游一体化发展和多种形式的并购，各主要输出国和消费国迅速发展出一批大型跨国公司，跨国公司和国际金融财团相结合，成为控制国际市场的主要力量。

　　上述世界石油市场和石油地缘政治的变化，对中国而言，既有有利的一面，也存在着新的挑战。影响中国石油安全的主要因素包括：一是存在着国际石油供应暂时短缺的可能。石油进口依存度不断增大，加大了石油供应的风险，国际上可能出现短期和局部的供应短缺，敌对势力对石油供应可能造成威胁。二是国际上石油价格有可能出现短期的较大波动，石油价格过高可降低GDP的增长速度，而价格过低将使国内石油行业亏损。三是从国内因素看，国内油气生产存在一定的不确定性，自然灾害对生产和运输（尤其对天然气输送）可能产生较大影响。四是中国石油公司的实力和国际经营的经验不足。五是缺乏石油安全应对体系。

　　3. 采取综合对策建立中国石油安全保障体系

　　石油不安全的因素可以利用综合对策加以弱化和削减，除了前文所强调的实施可持续发展能源战略，真正将节能放在首位之外，综合对策还包括：

　　一是加快国内油气资源的勘探开发。国家对基础性的早期石油地质工作加大投资支持力度，为新区、新领域的开拓创造条件﹔通过政策引导国内各大石油公司加大对上游的勘探投入，从世界石油工业的投资重点看，自20世纪80年代后期以来已转向上游。上游所占投资比例从40%—60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）﹔实施切合实际的油气发展区域战略，并加速发展石油科技。

　　二是强化采油，发展替代燃料和技术。目前我国油田平均采收率约34％。采用三次采油技术强化开采，可提高到50%以上，从而大大增加开采储量。据美国地质调查局和世界石油协会“世界油气资源评价”（2000年），中国采取强化采油提高采收率等措施，开采储量可增加19.6亿吨，相当于2000年剩余可采储量的80％以上。发展替代燃料和技术（电动汽车等），也是减少对进口石油依赖的重要措施。预计到2020年，煤液化产品产量可达1600万吨，需投资1450亿元。

　　三是尽可能加入到国际合作架构中，全面进入国际市场。做为正在兴起的国际石油消费大国，中国应充分利用目前已形成的国际石油利益格局，开展能源外交，积极参与多种形式的世界和地区性的能源合作组织。积极参与期货和现货交易，将市场做为获得石油产品的主要手段，把在国外获得份额油做为重要的经营手段，开辟国内石油期货市场，力争在石油价格上有更多的发言权，建立有利于进入国际市场的法规体系和监管体系。

　　四是逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系。建立形式多样、配置合理的石油战略储备制度，以适应不同层次的安全需要，争取在2010年完成相当40天需求量的战略储备，在2015年完成相当55天需求的储备量，并建立油田储备和产能储备制度。建立安全预警应对机制，建议按5级（即石油短缺达到进口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相应的预警应对方案。

　　五、完善制度、政府推动促进节能优先战略的实施

　　1．当前节能工作仍存在着较大障碍

　　一是节能观念落后。在发达国家，节能观念已从上世纪70年代初为应付能源危机而实行节约和缩减，演变成以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标。在我国，补缺、缩减的观念仍然存在，这是能源供应缓和就放松节能工作的认识根源。

　　二是政府节能管理机构明显削弱，节能管理人员大量流失，导致节能管理工作滑坡。美、日等国则大力加强政府节能管理机构，美国能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度预算达13亿美元。

　　三是节能的立法和执法存在明显缺陷。《节能法》执行不力，配套法规的制订进展迟缓﹔能源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚待建立﹔节能决策和立法能力薄弱。

　　四是缺少有效的经济激励制度。1994年财税体制改革以后，原先对节能项目和产品实行税收减免、贷款优惠等激励政策措施大大减弱甚至取消，对节能十分不利。

　　五是节能的技术创新能力弱。节能技术研究开发投入太少，未能列入“十五”国家重大科研计划。企业节能技术改造融资困难。节能设备质量差，一些关键技术和设备过度依赖进口。

　　2．节能工作的关键环节是政府推动和建立有效的经济激励制度

　　一是加强政府节能管理体系的建设，切实转变政府职能

　　节能领域的市场缺陷和市场障碍比较明显。主要体现在：市场价格不能反映长远利益﹔投资者偏向能源开发项目﹔能源生产利用的环境成本未计入能源价格﹔消费者缺乏节能信息和技巧﹔政府不合理的财税政策和管制政策妨碍节能潜力的充分发挥。节能具有公共事务的性质，市场机制的作用很有限，据世界银行研究，市场力量对实现节能潜力的贡献率只有20%。市场经济国家的实践表明，节能同环保一样，政府必须起主导作用。

　　为了扭转节能领域政府管理职能被削弱的局面，建议国务院设立资源节约办公室，并恢复国务院节能办公会议制度。设立节能管理专项基金，用于节能政策法规和标准的制订、宣传教育、信息服务、奖励等活动。

　　转变政府职能，将政府在节能领域的主要职能定位在：制订能源价格、税收等经济政策，强化市场信号﹔制订节能法规和标准﹔提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等﹔资助和鼓励节能技术研究、开发和示范﹔促进和协调各种节能组织的活动﹔政府机构自身节能。政府对能源的管理，应由能源供应为主转向终端消费，由行政手段为主转向经济手段为主。当前，应把政府机构节能当作推进全国节能工作的突破口。

　　二是建立和完善节能经济激励政策

　　节能是高度分散的二次投资活动。由于大多数企业的能源费用占生产成本的比重很小，而较高的能源成本往往可通过产品价格回收﹔对消费者来说，能源效率通常不是选购用能设备的决定因素。因此，政府的经济激励政策对节能的成效十分重要。

　　建议推进能源价格市场化以及政府价格调控的科学化﹔节能投资项目实行税收减免或加速折旧的优惠政策﹔生产节能新产品的企业，应视同高新技术企业给予税收优惠。开征燃油税或提高汽、柴油消费税率，3-5年内汽油、柴油价格含税率提高到60%左右。

　　三是建立终端用能设备能效标准和标识体系

　　制订、实施终端用能设备能效标准和标识是提高能源效率的关键措施之一，对减少能源消费、促进市场竞争、消除国际贸易技术壁垒、减少污染物排放具有重要意义。建议根据各种终端用能设备的节能潜力、预期效益、相关机构（测试、管理、监督、强制执行、评估）的能力、国际一致性等因素，制订终端用能设备能效标准和标识，以及配套政策措施。我国制订、实施新的终端用能设备（包括家用电器，照明器具，电动机、风机、水泵、压缩机、变压器等通用设备，工业锅炉）的能效标准，预计至2020年，节电潜力达2540亿千瓦时，节能潜力1.28亿吨标准煤（工业锅炉），总的净效益达5060亿元，可减排SO21940万吨，CO29760万吨碳。

　　四是建立市场经济条件下的节能新机制

　　在市场经济条件下，实施节能优先战略的关键，在于创造使节能与开发平等竞争的市场环境，促使节能在竞争中发挥其自身的优势。国内外的经验表明，需求侧管理和综合资源规划（DSM/IRP）、能源服务公司、寿期成本分析、消费者教育，以及市场定价机制、外部成本内部化等，是实现节能优先的有效政策工具。这些节能新机制，应在试点示范的基础上，制订政策法规，排除障碍，在全国范围内逐步实施。

　　3．调整节能战略重点，在继续推进工业节能的同时，加强建筑、交通等领域的节能

　　长期以来，政府对能源的管理偏重工业节能，忽视建筑节能，这是先生产、后生活的计划经济思想在能源领域的一个突出反映，导致建筑节能长期落后，至今很难推动，成为我国节能工作最薄弱的一个环节，造成巨大的浪费。此外，对当前快速增长的交通领域，其节能工作也重视不够。为了扭转这一局面，并适应全面建设小康社会过程中建筑、交通用能快速增长的新形势，将节能战略重点调整到，在继续推进工业节能的同时，加强建筑、交通等领域的节能。

　　工业节能：如前所述，到2020年工业部门仍然是最大的用能部门，也是获得节能效应最为显著的部门。从节能的实现因素看，通过调整行业和产品结构实现的节能约占工业部门节能潜力的70%-80%，依靠技术进步降低单位产品能耗实现的节能占20%-30%。因此，工业部门节能应实行技术进步与调整行业、产品结构相结合。通过修订节能设计规范，实行企业能源审计和报告/对标管理，推进节能技术进步，建立能源管理信息系统，推行绩效合同等政策和措施，促进工业部门的节能。

　　建筑节能：到2002年末，全国只建成节能建筑2.3亿平方米，仅占城市建筑面积的2.1%。建筑节能首先要突破供热体制改革，开放供热市场，推动既有建筑节能改造﹔国务院制订实施建筑节能条例，严格执行建筑节能设计标准﹔制订鼓励生产和使用节能建筑材料及耗能器具的经济激励机制﹔设立既有建筑节能改造专项基金﹔建立健全建筑节能管理监督机制﹔制订耗能设备能效标准和标识。

　　交通节能：目前中国各类汽车平均百公里油耗比发达国家高20%以上。如果政策得当，2010年公路运输节油潜力约15%，2020年30%以上。建议开征燃油税﹔制订燃料效率和油品质量标准﹔改进城市规划和交通体系，优先发展快速公共交通﹔建立智能交通系统﹔鼓励开发、购买和使用替代燃料车，以促进交通节能。

　　此外，电力系统应大力推行需求侧管理，确立电网公司为实施需求侧管理的主体，制订对电力企业和用户的激励政策和措施。

　　六、通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易实施环境友好的能源战略

　　正确处理能源和环境的关系是实施环境友好的前提，能源与环境的关系体现在如下方面：能源是环境问题的核心，能源生产、利用对当地、区域和全球大气环境产生重要影响﹔环境是能源决策的关键因素，环境评价应是所有能源项目立项的先决条件，环境应作为一种资源纳入综合资源规划﹔能源是环境外交的中心，耗能产品也是国际贸易绿色壁垒的对象﹔能源生产（特别是核电和水电）和使用（绿色照明，绿色建材，节能空调、冰箱，绿色计算机等）是绿色运动的主要目标。

　　实施环境友好战略需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。

　　政府驱动：环境保护通常是市场机制失灵的领域，必须由政府驱动。政府驱动的方式既包括对环保的直接投入，也包括制定和严格执行法律、法规和标准，还包括经济激励制度的建立，以促进清洁能源的加速发展和高能耗、高污染、高物耗产业与产品的加速淘汰。

　　公众参与：要在全社会营造关心环境、爱护环境、改善环境的良好氛围，并充分发挥非政府组织的积极性。

　　总量控制：鉴于环境质量受到严重破坏的现实，对主要污染物的排放实行总量控制，并合理分配，以实现经济、能源和环境的协调发展。

　　排污交易：为了用最小成本实现环境保护目标以及最有效地利用环境资源，可借鉴国际上较多应用并且行之有效的排污交易制度。

　　具体的政策建议包括：

　　一是发展环境友好能源

　　应把发展洁净能源和能源洁净利用技术当作可持续发展能源战略的重要目标。鉴于2020年煤炭仍将占一次能源消费的60％左右，发展洁净煤技术具有十分重要的意义。到2020年，加速推广应用洁净煤技术可使煤炭需求减少2亿吨，并相应减少污染物排放。建议恢复1995年成立的国家洁净煤技术推广规划领导小组。修订国家洁净煤技术推广计划，改善环保手段与洁净煤技术发展的衔接，制定洁净煤技术研究开发和推广应用的激励政策。

　　二是按空气质量要求，对主要污染物实行更为严格的总量控制

　　目前已对SO2进行了严格的总量控制，下一阶段需要高度关注已成为众多城市首要污染物的可吸入颗粒物，以及快速增长中的氮氧化物，适当时机对其实行总量控制并分阶段逐步严格，同时对烟尘、粉尘的排放实行更严格的总量控制标准。

　　三是提高排污收费标准、实行排放交易

　　污染物收费标准不能低于污染整治成本，污染整治成本应允许纳入生产成本。污染物排放交易可实现最小成本的污染物减排。要在全国范围推行SO2 交易制度，并建立目前尚缺乏的法律、法规，装备在线自动检测和加强认证监督和管理。

　　四是实行环保折价，将环境污染的外部成本内部化

　　在“厂网分开、竞价上网”的新电力体制下，为了鼓励清洁电源和可再生能源多发电，优先上网，价格竞争不仅要考虑财务成本，还要考虑环境污染的外部成本，即全成本竞争。

　　五是及早控制城市交通环境污染

　　首先是执行环境友好的运输政策，包括：公共交通优先、减少燃料消耗、控制汽车尾气、发展清洁燃料汽车等。其次减少机动车尾气污染要从车辆、燃料和法规三方面入手。燃料措施有：禁止使用含铅汽油、燃料改进、替代燃料、提高燃料质量等。改进机动车的排放性能包括：发动机改进、尾气净化、颗粒收集器和机动车的维护保养等措施，发达国家的经验表明，实施良好的检修维护计划可以减少污染物总排放量的30%-40%。法规则体现在制定交通需求管理政策以及对燃油、车辆排放控制等专项法规和燃料经济性标准的制定等方面，近期应加紧实行燃油税改革。

　　六是取消对高耗能产品的生产补贴

　　我国应停止以优惠的电价鼓励高耗能产品的生产和出口。这是一种变相的低价出口能源，并将环境成本留在国内的做法。

　　七是应对全球气候变暖

　　2020年前后以减缓温室气体排放为中心议题的气候变化公约谈判将对我国经济和社会的发展产生重大的影响，应未雨绸缪，及早应对。

　　七、体制改革和技术创新是可持续发展能源战略得以落实的关键

　　未来20年中国将面临许多新的变化，有些对实现能源可持续发展的目标产生不利影响，要实现能源消费翻一番、GDP翻两番的目标，要继续发扬过去20年的成功经验，必须还要在体制改革和技术创新两个方面有新的突破，这是保证可持续发展战略得以落实的关键环节。

　　1．加快能源领域的市场化改革

　　总体上讲，我国能源领域改革严重滞后，与全国总体改革形势和经济社会发展对能源要求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。尽管能源领域的市场化改革取得了一定成效，但仍处在初级阶段，改革任务还很繁重，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决。如煤炭价格尚未完全市场化﹔电力部门的“厂网分开、竞价上网”改革还刚刚开始﹔石油部门分拆后的区域垄断性还比较强﹔竞争框架正在搭建中，竞争主体、市场秩序、市场功能、定价机制等还未改革到位。

　　过去20年的经验表明，经济体制改革所释放出来的能量，对以较低的能源增长支持较高的经济发展发挥了十分重要的作用，未来20年必须深化体制改革，特别是着重解决能源领域市场化改革相对滞后的问题，进一步发挥体制效应，实现经济、社会、能源的可持续发展目标。改革的总体目标为：在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来各种能源领域里的挑战，为相关产业和用户提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品。

　　改革的主要内容包括：

　　一是改革政府的能源管理体制

　　由于当前存在着政府管理职能过度分散，缺少代表国家意志、统一的能源部门，以及政策随意性等突出问题，建议组建统一的政府能源管理部门，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中的能源监管机构，由其对存在垄断特征（如电力、天然气）和安全问题较突出（如煤炭）的部门实行独立监管，并做到依法监管、依规监管。

　　二是改革行政审批制度，切实转变政府职能

　　当前一些行业存在的垄断以及市场开放度不高等问题，与现行的准入管制制度有关，此外政府对企业的直接干预还过多、过深，为此，要改革现行的行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，使政府的管制职能转变到维护国家能源安全、维护公众利益和维护环境保护等职能上来，将现行的投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，并提高政策和决策过程的透明度。鼓励非公有制经济进入到能源领域，可在适当的时机对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。

　　三是改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式

　　凡是存在较充分竞争的能源产品实行价格放开，由市场的供求关系确定这部分能源产品的价格﹔对具有垄断特征的能源产品实行合理的价格管制，并以市场的可接受程度做为价格管制的主要依据（当前要着重解决天然气价格存在的问题），通过税收政策、环保折价、价格管制方式改革等措施，形成各能源产品的合理的比价关系，以有利于能源结构调整的顺利实施。

　　四是深化国有能源企业的改革

　　改变当前国有能源企业普遍存在的国有股“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，彻底改变一些部门存在的行政性国有公司较多的局面，加快产权制度改革，鼓励发展混合所有制经济﹔完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。

　　行业改革的目标：

　　电力行业：放开电网设施的市场准入，鼓励社会资本投资电网设施建设﹔通过立法实现区域电网的互通互联﹔健全监管体制﹔在健全区域电力市场的基础上，逐步建立全国统一的电力市场﹔发电环节率先引入竞争，实现厂网分开，竞价上网，建立公平的市场竞争机制﹔售电环节（零售市场）逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由地选择供电商﹔输电环节和配电环节作为电力行业具有网络特征的保留环节仍被视为自然垄断领域，但输电和配电要逐步实现分离，同时必须加强政府的管制，电网应为保证发电和售电的竞争提供必要的基础。

　　石油天然气行业：加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预﹔打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局﹔健全石油天然气行业的监管制度和监管机构﹔加快对外开放步伐，降低贸易与投资壁垒，逐步放宽对外资和民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域（包括批发和零售环节）的限制﹔鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管﹔建立石油安全预警机制和战略石油储备制度。

　　煤炭行业：在开放、竞争、统一与有效监管的体制环境下，以提高我国煤炭行业的国际竞争力、形成充分竞争的煤炭市场为出发点和落脚点，通过对市场主体的再造、市场体系的建立、统一与完善、市场价格机制的改革、市场秩序的规范与监管、市场行为的规制与引导，使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其它能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。

　　2．技术创新需要扮演关键角色

　　从目前的情况看，存在能源研发投入的严重不足。2000年，我国能源研发资金投入为697亿元（仅为日本的1.8%），占全国研发总经费的6.43%，占GDP的0.0068%，日本分别占15.73%和0.088%。在能源研发投入中，企业占53.6%，节能研发投入占企业能源研发总投入的比例仅为2%。此外技术创新机制也存在明显缺陷。从而造成技术创新对节能或能效提高的贡献偏低，不改变这一局面未来的能源可持续发展目标将难以落实。建议加大政府在能源领域的研发投入，显著提高能源研发投入所占的比例﹔根据终端能源需求选择国家关键技术，动员产学研各方的力量组织攻关。

　　形成有效的创新激励机制，关键在于体制改革，尤其是能源领域的市场化改革，通过建立能够形成有效竞争的市场结构和规范的公司治理结构，形成不断推动企业创新的有效激励机制，使技术创新步入良性发展的轨道。

　　八． 立法推动可再生能源规模化发展

　　1. 可再生能源的地位

　　国际上将可再生能源分为传统的可再生能源和新的可再生能源。传统可再生能源主要包括大水电和用传统技术利用的生物质能，新的可再生能源主要指现代技术利用的小水电、太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能和固体废弃物等。

　　2000年全世界消费的可再生能源为19.6亿吨标准煤(2002年世界能源概览，国际能源机构IEA)，约相当于全球一次能源供应总量的13.6％。可再生能源发电量占总的发电量19％，仅次于燃煤发电。

　　提高能源效率和发展可再生能源已成为全球无可争议的可持续发展能源的两个车轮。从战略上来说，世界最终将转入可再生能源的永续利用。所以世界各国都将推动可再生能源的发展当作21世纪能源发展的基本选择。欧盟规定可再生能源在一次能源中的比例要由1997年的6％提高到2010年的12％，2050年将达到50％。

　　中国大力发展可再生能源出于以下需要:一是可持续发展;二是调整能源结构;三是保护环境;四是开发西部;五是解决农村用能及边远地区用电和生态建设;六是提高能源供应安全;七是开辟新的经济增长点。

　　2. 可再生能源发展长期徘徊的原因和国际经验

　　2000年中国消费了可再生能源2.56亿吨标准煤，占一次能源消费总量的 19.7％,其中新的可再生能源为3720万吨标准煤，占可再生能源总量的14.5％，而小水电又占新的可再生能源总量的78％,新的可再生能源发电量83亿kWh占总发电量的6.17％。

　　可再生能源发展长期徘徊的原因是：多数可再生能源技术发电成本过高和市场容量相对狭小。目前，除了小水电外，可再生能源发电成本远高于常规能源发电成本。显然，成本高，会抑制可再生能源市场。反之，市场小又会给成本降低造成障碍，形成恶性循环，使可再生能源产业的发展陷入困境。

　　国际社会发展可再生能源的经验可归纳为：和传统能源的成本相竞争、经济激励政策、强制市场政策、采用新技术。

　　和传统能源的成本相竞争主要是减少对化石能源的补贴和内部化环境成本﹔

　　经济激励政策包括对再生能源补贴和税收减免政策﹔

　　强制市场政策是通过法律、法规和政府规定，强制再生能源占有一定的市场，其增量成本以公平的方法转嫁给消费者。具体有：

　　(1)再生能源配额制（RPS）: 这是一个以数量为基础的政策机制。它要求可再生能源发电量在总发电量中占一定的比例，其电价由市场决定。一般尚有给予生产者颁发有价的绿色能源证书和绿色能源证书交易机制相配套﹔

　　(2)上网法（Feed in Law）:这是一个以价格为基础的政策机制。它要求电力公司以规定的价格购买可再生能源发电商生产的电量。实际的再生电量由市场决定﹔

　　(3)竞争性招标制度（NFFO）：政府发标并管制竞争性招标过程。通过和可再生能源电力供货商签订长期购电协议去实现目标。这也是一个以数量为基础的政策，特许权经营（Concession）属此类制度。

　　采用新技术: 很多可再生能源技术仍处于早期阶段，尚未成熟，因而需要攻关和示范，，降低成本，扩大市场，使生产能力达到规模化的水平。

　　3. 2020年可再生能源发展目标

　　2020年发展的总体目标：一是规模化发展可再生能源﹔二是大多数可再生能源技术达到国际水平﹔三是降低成本，实现商业化﹔四是全面推进农村燃料结构的改变，逐步实现农村能源优质化﹔五是彻底解决偏远地区的无电供应问题。

　　数量目标是: 2020年中国可再生能源利用量可达5.25亿吨标准煤，可再生能源利用总量比2000年的2.56亿吨标准煤增加1倍左右。而新的可再生能源的比例提高到73.5％。

　　发电装机可达1亿千瓦:其中小水电8000万千瓦, 风力发电2000万千瓦, 生物质能发电500万千瓦。

　　4. 可再生能源发展战略

　　可归纳为：政府支持、法律保证、引入竞争、依靠科技。

　　政府支持: 国内外的经验表明，没有政府的支持，可再生能源不可能迅速的发展。政府的支持包括实行促进可再生能源发展的强制市场政策和经济激励政策。

　　法律保证：早期各国发展可再生能源都首先发展技术，一旦技术成熟，就转向示范和降低成本并开拓市场。近年，一些国家通过立法，强制电力公司供应或购买再生电力。这样，就不再需要沿袭过去的顺序而直接跨越到创立市场的阶段。

　　引入竞争: 只有竞争才能降低成本，进一步扩大市场，最终实现商业化。

　　依靠科技：可再生能源的发展在根本上要依靠科技进步。

　　5. 政策建议

　　(1)加强立法，力争3年内批准和颁布可再生能源利用促进法。

　　(2)强化政策体系的建设与创新：当前一是要加快风电特许权的试点示范工作﹔二是要改善投融资环境，吸引外资和民间资本进入﹔三是做好公共效益基金的实施方案的设计与申报工作﹔四是加快可再生能源强制性市场政策的研究和试点。

　　(3)采用适当的经济激励政策：由于可再生能源发电系统中没有燃料进项抵扣，建议风能等可再生能源和小水电一样实施6％的增值税率，并给予关税和所得税减免。

　　(4)增加对可再生能源的投入：建议将可再生能源的发展列入各级政府的产业发展和科研攻关计划，并纳入财政预算。

　　(5)可再生能源发电装备制造实现本地化：要鼓励外资和民间资本进入可再生能源产业，实现装备制造本地化，从而降低成本。

　　附

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