计划经济色彩浓厚的政府投资工程管理方式开始被打破
计划经济色彩浓厚的政府投资工程管理方式开始被打破 ——部分省市改革政府投资工程管理方式的有益尝试 吴 迪 　　目前，许多地方已经意识到对现行政府投资工程管理方式进行改革的必要性和紧迫 性，深圳、上海、重庆、陕西等地区率先进行了改革，在借鉴发达国家和地区政府投资 工程管理通行做法的基础上，结合我国国情，积极探索建立符合社会主义市场经济体制 要求的政府投资工程管理方式，已取得了可喜的成效。这些地区的具体做法不尽相同， 但改革的指导思想却是基本一致的，即按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管 理的原则，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制 约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平 。目前各地的基本做法是： 　　一、组建工务局负责组织政府投资工程的建设，实行相对集中的专业化管理 　　这种做法以深圳市为代表。深圳市作为我国改革开放的窗口，多年来，在政府投资 工程管理方式改革方面进行了积极探索。为解决政府投资工程分散管理的弊端，发挥专 业性建设管理机构的优势，提高工程项目管理水平，在今年的政府机构改革中，深圳市 借鉴我国香港地区的做法，成立了工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公 共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。其改革的总体思路是：按照“相对 集中，区别对待”的原则，对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力或特殊要 求的专业部门，如国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程，仍暂由其继 续管理，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程全部纳 入工务局集中统一管理。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，提高工程项 目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。 　　二、发挥政府性投资公司和工程项目管理公司的作用，由专业公司实施政府投资工 程的建设管理 　　这种做法以上海市为代表。上海市政府投资工程管理体制改革自2001年启动。根据 上海市人民政府关于建设体制要实现“政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力”的要 求，市建委出台了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》，提 出了上海市建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案。改革的目标是建立 “决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的政府投资工程管理模式和运行 机制，核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府 职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地投资效益，防范投资风 险，提高建设和管理水平。 　　上海市建设交通系统在改革试点期间确定的三项重点工作是: 　　(1）调整政府有关投资管理职能；将水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、 住宅局等一批政府局的有关投资管理的职能移交政府性投资公司。（2）完善政府性投资 公司职能。政府对公共项目投资的职能，主要通过投资公司的运作来履行；政府对公共 项目建设的管理，主要通过投资公司和社会中介组织（工程管理公司）行使。受政府委 托的投资公司、受投资公司委托的工程管理公司等，均在界定的职责范围内行使权力、 履行职责、不受其他单位的干预。（3）培育与发展一批工程管理公司。承担政府直接投 资项目的技术储备、项目投资、工程管理的企业，原则上均应通过公开竞争择优确定。 　　上海市政府投资工程管理方式是“政府??政府所属投资公司??工程管理公司”的三级 管理模式，这种模式实现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。同时 政府、投资公司、工程管理公司的权责一致，他们均在界定的职责范围内行使权力，履 行责任。 　　政府对于政府投资工程的管理主要借助于工程管理公司完成。投资公司作为政府业 主代表具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理 。工程管理公司根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研 究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。在改革后的体制中，投资公司被赋予了更 大的责任，确立了投资主体的地位，工程管理公司接受投资公司委托，对政府投资工程 建设项目进行专业化管理。 　　三、其他改革的做法 　　除了以上两种模式以外，陕西、重庆、宁波、河北等地也积极探索政府投资工程管 理方式的改革，改革的方向是专业化的集中管理。 　　陕西省政府按照统一采购、统一核算、统一建设的要求，1998年成立了统一建设管 理办公室，作为政府投资的非经营性重点工程的业主。统建办现有公务员21人，已完成 30亿元投资的工程项目。统建办不负责建设资金的拨付和结算，由财政部门负责。在工 程图纸经审查、投资总量经批准后，由施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字 ，报省财政厅，省财政厅直接将工程款拨给施工单位。工程完工后，由统建办移交给使 用方。从几年的初步实践看，这项改革起到了很大的促进作用。一是加快了政府投资项 目建设的速度，缩短了建设周期。主要在配合第四届城市运动会建设的场馆工程。统建 部门当时受领任务时距开幕时间仅有一年多时间，在时间紧、任务重的情况下，经过齐 心努力，以其少有的高速度、高质量，完成了建设任务，保证了“四城会”比赛按期举行 ，得到了组委会的表彰和各方面的好评。二是提高了工程质量。从统建管理负责的已竣 工项目情况来看，竣工交付使用的经省质检部门检查验收，全部为优良工程。三是规范 了财政支出，避免了重复建设，减少了浪费，使有限的财力能够集中起来办大事、办实 事。四是促进了廉政建设。统建项目资金实行直通车，统建办只负责项目建设，财政负 责资金拨付，相互制约，相互监督，使贪污腐败没有滋生的土壤，另外，省级只有一个 基建部门，纪律监察部门也能够集中力量实行重点监督，防患于未然。 　　重庆市成立了城市建设发展有限公司，专门负责政府投资工程的管理。按照政府投 资工程实行建设、监管、使用分离的原则，由建设行政主管部门来实施建设，监管由国 有资产管理部门来实施，建成后交给使用部门使用。重庆城市建设发展有限公司现有员 工不到30人，但同时对重庆三峡博物馆、人民广场三期工程、机关住宅小区、五里店立 交道路拓宽工程、政府综合办公楼、亚足杯体育场等工程负责实施。管理项目总投资约 15亿元，计8个项目，平均每个项目不足4人，大大少于过去临时性或常设性项目管理机 构的人数，节约了管理成本。实施过程表明，长期困扰政府有关部门的“三超（超规模、 超投资、超标准）”问题得到了很好的解决，该公司实施的工程均未出现“三超”问题。例 如，在人民广场三期工程建设中，通过对原有道路方案的调整，将半下穿式改为绕行式 ，取消地下商场并减少拆迁面积，使原有方案投资估算减少1.7亿元，控制在市政府确定 的总投资范围内，且大缩短了广场施工工期。三峡博物馆在初步设计阶段，从项目全寿 命管理角度，邀请全国知名博物馆的专家和重庆市各专业设计专家，会同市文化局和市 博物馆，进行了为期三天的初步设计研讨评价，通过专家会审及业主审查确认，对建筑 功能分区和设备档次作了精确定位，提高了部分设备的档次，同时，将部分电脑设备从 设备清单中删去，只在概算中保留，待使用时逐步添置。这种调整，既有利于合理安排 一次性建设投资，又可避免暂时未用设备因技术进步所带来的设备过时问题。同时，由 于专业人员严格依法管理，工程质量也得到了很好的保证。目前，重庆市正设想将城市 建设发展有限公司组建成工务局，对政府投资的非经营性工程进行相对集中管理。
计划经济色彩浓厚的政府投资工程管理方式开始被打破