政府投资项目“代建制”的具体操作
政府投资项目“代建制”的具体操作 所谓代建制，是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥 匙工程。长期以来，财政性资金投资项目都是由政府一手包揽，政企不分，这种状况必 须及时改变。对政府投资的非经营性城市基础设施及社会公益性项日，在建设过程中要 按照市场经济的运行机制，通过项目法人招标的形式选择有实力的企业组织实施，政府 职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。 (一)项目管理公司的基本职能 初步设想如下：选择若干新上的财政性资金投资项目进行试点，通过项目法人招标的形 式确定对应的项目管理公司(一般是一个项目由一家公司负责)，由其负责项目的全过程 管理，建成后对政府实行交钥匙工程。政府也可以委托项目管理公司负责项目建成后的 物业管理及资产保值增值。这些项目应符合以下条什，专业技术性比较简单，主要是一 些文化、教育，卫生和社会团体项目；项目使用单位缺乏足够的基建力量和管理经验， 总投资在3000万元以上(政府财政全额投资或部分投资)，建设规模在10000平方米以上。 项目管理公司的定位是资产经营管理公司，并不一定参加项目的工程建设，人员要精干 ，做到高效运作。因此，在这个意义上看，项目管理公司是受政府委托代理甲方的权利 义务，其工作职能主要包括：组织有关单位编制并报批项目建议书、可行性研究报告、 初步设计和建筑施工图；负责项目开工前的征地拆迁、三通一平、缴纳税费及办理有关 报建手续：组织建设工程招投标和施工监理工作，选择施工单位和监理单位；编制项目 的年度投资计划利财务用款计划，报政府主管部门审批；组织编制项目概算、预算和决 算文什；项目完工后将建成的固定资产移交给政府。 项目管理公司的利润来自两部分，一是建设单位管理费，二是实行投资包干责任制的节 余资金分成部分。具体操作如下： 建设单位管理费指项目管理公司为进行财政性资金投资项目筹建、建设、验收等工作所 发生的管理费用，建议按项目总投资x2.5％或单项工程费用x3％的标准计算。项目总投 资应以发改委或建设部审定的投资概算为基础，最终以财政局委托财政投资评审中心审 定的项目决算为准。建设单价管理费应根据项目建设进度以及财政性资金划拨进度，每 年划拨给项目管理公司相应的资金额度，最终结算时多退少补。 根据财政部《基本建设财务管理若干规定》(财基字[1998]4号)非经营性项目实行投资包干 责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中，国家财政 性投资形成的包干节余，30％上交同级财政部门，20％上交主管部门用于基本建设投资 管理方面的支出，50％作为项目管理公司的分成收入。 (二) “代建制”下的项目管理模式 1．业主管理模式 业主管理模式是传统的基本建设项目建设管理模式，即由业主(项目管理公司)自行选择 工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签署合同 ，负责对整个项目的建设过程进行管理。在业主管理模式下，业主通过对各类合同的管 理来最终达到项目管理的目的。 在业主管理模式下，由于各个合同分别签订，所有合同均由业主(或其受托人)负责管理 ，就产生了各个合同之间接口的问题。从风险管理角度而言，由于各个合同主体均对业 主负责，就会产生一定的合同接口风险。因此，在业主管理模式下要求各个项目合同主 体相互紧密配合才能保证整个项目得以顺利完成。因此在起草、签订合同时需要特别注 意使各个与项目建设有关的合同之间能够做到相互衔接，紧密配合。但是项目建设过程 中还是会产生一些无法预知的问题，通过合同完全划分各个合同主体的责任或风险界线 并不现实，大量不同的合同及合同主体的存在，不可避免地造成责任相互交叉或落空， 由此产生的风险及责任则只能由业主承担。总的来说，在业主管理模式下，业主必将承 担一些无法转嫁或难以转嫁的项目建设风险，容易造成投资难以控制、工期难以确定、 质量难以保证的缺陷。 2．EPC模式 为减少业主管理模式下业主所承担的风防，在基础设施项目及社会公益性建设过程中产 生了工程总承包(EPC)模式的项目建设管理模式。EPC模式是指业主将包括项目设计(包括 概念设计)、设备采购、土建施工、设备安装、技术服务、技术培训直至整个项目建成投 产的全过程均交由独立的建设承包商负责的一种模式，承包商将在“固定工期、固定价格 及保证性能质量”的基础上完成项目建设工作。 EPC模式一般具有如下特点： 由于交钥匙承包模式下的承包商兼具业主管理模式下项目管理公司的一部分职能及施工 单位的职能，并对业主承担全面的管理责任，因此，它必须对整个建设过程进行充分有 效的协调。一般地，交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技术有较充分的掌握 和理解，并具有很强的项目施工管理能力。而业主将通过合同管理对承包商进行监督和 管理。 交钥匙承包模式就其字面含义，即为在项目完工并可投入运行时方才移交给业主，承包 商提供的服务应包括自项目开工起至项目完工投产止L的全过程服务。在此情况下，业主 对工程建设的参与应当仅限于合同管理及对施工质量的监督管理。承包商对工程建设过 程享有较充分的自主权，业主除按合同规定外不得进行任何干预。 交钥匙承包模式是一项固定工期的建设模式，承包商对项目的整体交付时间承担责任， 除非合同另有规定，否则业主不得要求承包商提前推迟工朗。因此，业主对工程项目的 投产基本上有一个比较准确的评估，从而使整个项目的建设工期更有保证。 交钥匙承包模式也是一种固定价格的建设模式，合同价格在整个合同期内一般是固定不 变的，除非出现合同中规定的范围变更或不可抗力等有限的原因外，否则合同价格不得 予以调整。因此，业主对工程造价有一个比较客观的了解，使工程投资控制能得到有效 保证。在交钥匙承包模式下，业主承担的责任主要包括征地、项目报批、缴纳税费、筹 措资金并按合同进行支付。由于承包商独立承担了全过程的建设任务，从而使业主有更 多的精力与时间放在与政府主管部门、项目使用单位以及其他合同方的协调沟通，大大 提高了工作效率。 (三) 《项目代建协议》基本框架 《项目代建协议》是最重要的商务合同，它规定了项目管理公司和政府部门在财政性投资 项目建设过程中的权利与责任。《项目代建协议》确定了各方在协议中分担风险的方式和 范围以及一旦在项目寿命期内发生意外事件，政府应提供的支持和各方应采取的行动。 《项目代建协议》应以时间顺序来规定合同各方的权利和责任，也就是说，从土地获得、 设计、建设到最后移交。对项目的好处是可以将《项目代建协议》作为一件工具和合同执 行工作的流程图，用以指导工作执行情况。以下是《项目代建协议》的基本框架： 1．土地获得和使用 《项目代建协议》中将规定，政府应按时间向项目管理公司移交建设用地使用权；建设用 地所处的状态应该是没有任何种类和性质的留置、抵押、抵押权益、环境污染。项目管 理公司得到的划拨土地使用权，在征得政府批准前，只能用于项目建设，不能挪作它用 。 2．设计 《项目代建协议》将规定设计标准和设计规范以及适用法律；项目设计程序，如审查、批 准及设计改变的程序；设计的责任等。 对于政府部门在招标文件规定的初步设计标准和技术规范，包括建设规模、使用功能等 ，项目管理公司在投标文件中应该进行审核，任何错误和遗漏所造成的后果将由项目管 理公司承担。对工程设计，政府可保留审查和批准的权利。 在建设期的任何时候，为了加快建设进度、降低建设成本或提高施工质量，需要对初步 设计进行改动的，由项目管理公司书面向政府主管部门提出，经政府审查认为改动确有 必要，政府应该批准改动。但未经政府批准，项目管理公司不能自行改动初步设计。 3．建设 《项目代建协议》中将规定，项目管理公司负责建设工程的所有活动，并承担相应的风险 。需要特别强调的条款是：(1)质量保证和质量控制；(2)政府监督和检查的权利；(3)项 目计划和进度日期；(4)重大问题和工程进度改变报告制度；(5)项目管理公司对建设承 包商和建设监理人的责任；(6)交付图纸和技术细节以及完工后的清理。 在控制质量方面，政府应要求项目管理公司在整个建设工程期间，向政府持续提供完整 的有关已完成或正在进行的建设工程每一部分的质量控制结果文件。在不影响正常施工 的情况下，政府有权检查项目管理公司或建设承包商的质量控制过程和方法。政府代表 可以对施工现场进行检查，若发现建设工程或所用材料有任何实质性缺陷，应立即要求 项目管理公司拆除不合格的建设工程，重建合乎技术规范要求的工程，或更换有缺陷的 材料。如果政府发现了施工质量问题，建设承包商应改正缺陷。 4．完工验收 《项目代建协议》将规定进行工程验收的程序、方法和标准，以确认工程建设是否满足设 计和建设要求。 政府在收到项目管理公司的验收请求后，应确认工程是否已达到设计标准。如果己达标 准，政府将负责验收并向项目管理公司颁发完工证书。如果不符合标准，项目管理公司 应该采取措施使工程达到设计标准。对于无法达到设计标准的项目，政府应对项目管理 公司进行惩罚，或者罚款，或者拒收项目。 5．建设单位管理费及包干节余奖励 在《项目代建协议》中，政府应对项目管理公司的收入做出保证，对建设单位管理费及包 干节余奖励作出详细规定。 6．移交 《项目代建协议》中将规定移交的范围、程序及标准。移交的范围除了项目设施以外，还 应包括设计图纸、电脑软件以及其他为项目今后运营所必需的一切文什、资料软件等。 7．建设期内的合同责任 政府通常的责任包括授权条款，对项目管理公司尽量提供税费方面的优惠；协助项目及 有关事项获得批准；当发生实质性法规变化时为项目管理公司做出补偿等等。 项目管理公司通常的责任包括：遵守政府部门制定的各项法规，符合安全和环保标准； 在项目建设过程中，使用本地有竞争力的服务和产品等。
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