依托“代建制”，落实政府投资工程项目法人责任制
依托“代建制”，落实政府投资工程项目法人责任制 甘文成（湛江市基础设施建设投资有限责任公司） [摘要] 本文通过分析政府投资工程实施项目法人责任制存在的缺陷，提出了依托“代建 制”组建项目投资法人和项目建设法人来落实和完善政府投资工程项目法人责任制的有效 措施。 [关键词] 政府投资工程；项目法人责任制；代建制； 随着经济的不断发展，各地政府都在不断改善城市投资环境，提升城市品位，进行大 规模基础设施建设，使得建设资金需求急速膨胀。如何利用有限的建设资金进一步发展 城市经济，改善城市面貌，就成了政府一大难题。其实，政府除了要想方设法筹集建设 资金，还必须在政府投资工程上建立健全的项目管理机制，实现专业化建设管理，从而 有效控制投资、质量和进度，提高管理水平和投资效益，确保建设资金得到充分有效的 利用。 1、政府投资工程项目法人责任制执行过程中问题凸现 政府投资工程作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要 的作用。投资是经济增长的基本推动力，政府在发展经济的同时加大对城市基础设施和 市政公用设施的投资力度是必要的，但必须按照投资效益最大化和建设成本最小化原则 ，实行城市建设职责分工，进一步完善政府投资工程项目法人责任制和明晰建设参与各 方的权、责、利，形成既有利于提高投资效益，又能保障城市快速发展的工程项目建设 管理体制。 早在1996年，国家计委就制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，要 求经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目 的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程 负责。然而，我国政府投资工程实施的项目法人责任制还存在相当大的问题：首先是落 实不到位，由于部门间利益关系，对于政府投资工程（尤其是非经营性的），各部门各 自为战，仍然保持着通过一次性临时机构或常设基建处室进行建设管理，管理水平低下 ，造成大量的物力、人力和财力的浪费；其次是与公司法有冲突，多数项目法人是在项 目可行性研究报告经批准（有的甚至投资已下达到主管部门）后才正式组建，而且大多 数都不是公司，而是原有单位成立的临时机构，没有资本金；第三是违背了项目法人责 任制的本质，我国政府投资工程的项目法人责任制实质上是行政领导责任制，资金的筹 措和使用具有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，项目法人的领 导班子大多数由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍然是以行政手段为主 ，辅以经济手段；第四是项目法人难以履行应有的职权，在政府行政干扰下，项目法人 没有独立的投资决策权，不具备资金的自我积累能力和向外部融资的能力，项目建成后 没有收益权和所有权等。 目前，我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元，其中政府投资工程就大约占到10 %，达到3500亿元左右，如此巨额的投资规模，都是纳税人的血汗钱。因此，政府投资工 程（包括非经营性的）必须全面落实和完善项目法人责任制，对项目管理者实行监督、 考核机制，在一定程度上抑制投资冲动，防止投资规模失控，有效控制工程的投资、质 量和进度，提高投资效益，充分利用有限的政府投资资金，逐步规范混乱的建设市场。 2、组建项目投资法人和项目建设法人 政府投资工程应该是市场提供产品、政府提供服务，从而逐步走向符合市场经济大原 则的城市建设市场模式，实现良性循环。然而，由于政府投资工程的业主、使用单位、 建设单位和投资者混淆不清，全面落实项目法人责任制十分困难。这就要求在推行政府 投资工程项目法人责任制的过程中，必须按照“投、建、管、用”相分离的指导思想，明 确业主、使用单位、建设单位和投资者的各自职责，组建政府投资工程的项目投资法人 和项目建设法人，这也是符合建设项目的建设基本程序和管理需要。 建设项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定约 束条件下，经过研究决策和实施（设计和施工建设等）等一系列程序，形成固定资产的 一次性事业，是投资行为与建设行为相结合的投资项目。而投资项目，广义的泛指在一 定的约束下（如资金、技术、资源、时间、空间、政策等），投资主体为获得未来预期 效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或非盈利性事业，从事生产或服务等经济活动 ，具有明确目标要求的一次性事业；狭义的是指既有投资行为，又有建设行为的工程建 设项目。显然，投资是项目建设的起点，没有投资就没有建设；反过来，没有建设行为 ，投资的目的就不可能实现。建设的过程就是投资的目的实现的过程，是把投入的货币 转换成实物资产的过程。可见，项目建设管理是建设项目管理中的一部分，而项目投资 管理则是建设项目管理中的另一部分。 因此，建设项目可划分为投资期、建设期和运营期三个时期。这样可通过逐步组建项 目投资法人和项目建设法人来解决政府投资工程的政府、业主、使用单位、建设单位和 投资者等同位一体的矛盾，从而真正实现政府投资工程项目法人责任制。当然，需要说 明的是，建设项目法人与项目建设法人是完全两个不同的概念，建设项目法人是从整个 建筑行业来讲的，是为了区分其他行业的项目法人而提出的概念，在建筑行业里，建设 项目法人就可以简称为项目法人；项目建设法人实质上是建设项目的建设法人，是指工 程项目在建设施工过程中的组织法人，是建设项目法人的一个分支；而项目投资法人实 质上是建设项目的投资法人，是指工程项目在投资管理过程中的组织法人。 3、“代建制”和政府投资工程项目法人责任制的关联 2004年11月16日，建设部出台的《建设工程项目管理试行办法》就是为了加强政府投资 工程的项目管理，加快推行政府投资工程“代建制”的步伐。所谓“代建制”就是将项目建 设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘 察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设 管理行为。基本框架就是通过政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单 位）等五大主体进行政府投资工程的建设管理，它们之间的主要关系是：政府成立城投 公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招商 合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理 企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的 设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用单位（运营单位）最终使 用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中接受政府和业主监管。 显然，“代建制”能够解决多年来政府部门在政府投资工程中的角色和责任不明确的难 题，是实现政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的关键，是政府投资工程（尤其是 非经营性项目）实行项目法人责任制的一种有力措施。长期以来，政府部门作为纳税人 的代表成为政府投资工程的业主，进行项目的组织实施和建设管理，同时又行使建设市 场监管等职能，这无异于运动员和裁判二任一身，无法按照市场经济原则实现政府职能 的转变，更无法替广大人民群众实现项目的投资、建设和收益。这使得政府投资工程的 建设管理缺乏约束力，造成监管不力、缺乏规则制定的公正性和规则执行的透明性，还 使得项目的投资、质量和进度都难以得到控制，项目的成本和收益难以回收。 在改革的不断深入和经营城市理念的不断发展过程中，政府根据公司法组建城投公司 作为城建投资主体的项目业主和项目投资法人，既是政府投资工程推行“代建制”的需要 ，更是全面深化和完善项目法人责任制的基础。因为政府必须从政府投资工程的建设管 理中完全摆脱出来，那么，城投公司作为经营城市的主体，就必须代表纳税人的利益， 在政府和广大人民群众的监督下对政府投资工程进行投资管理，在管理上突出“代建”与 “集中的专业化项目管理”，充分借助社会中介机构的力量进行政府投资工程项目的管理 和建设，从而推进政府投资工程项目法人责任制和“代建制”的全面落实，实现政府投资 工程“投、建、管、用”相分离的项目管理模式的改革。 4、通过“代建制”促进政府投资工程项目法人责任制的落实 “代建制”是随着市场经济的发展和社会分工的扩大以及社会经济发展水平的不断提高 ，技术含量日益增加和项目实施专业化的要求，而逐渐被世界发达国家广泛应用的一种 工程建设项目实施管理方式。在深化政府投资工程项目法人责任制改革过程中，可以从 建设项目整个过程的投资、建设和运营三个主要方面进行考虑，通过“代建制”的五大主 体组建项目投资法人和项目建设法人，实现政府投资项目投、建、管、用的分离和相对 集中的管理模式，即城投公司作为政府投资工程的项目业主和投融资主体，在投资上对 政府负责，在使用上对使用单位负责，从而实现自己的项目投资法人地位，执行项目投 资法人职能；对于建设单位（可以由城投公司代替，也可以通过招投标的方式选择专业 性建设管理机构或项目管理企业）来说，它作为项目的建设过程的实施管理者，对投资 者负责资金使用安全问题，对使用者负责项目使用安全问题，从而实现自己的项目建设 法人地位，执行项目建设法人职能。 “代建制”的应用使项目管理技术、管理手段和管理思想更专业、更先进，政府不用组 织相应的管理机构，也不用介入具体的经济活动，而是以专业的项目管理企业代替政府 庞大的临时管理组织，能够有效地防止公务员队伍膨胀，通过市场的方式转移项目建设 费用超支的风险。这样，政府就可以脱离出来执行其监督管理职能，完全充当裁判角色 ，而不再是运动员和裁判二任一身的角色，既符合国际惯例，有利于维护正常的市场运 行秩序，又可有效地杜绝公务人员产生腐败，同时还能积极促进政府投资工程项目法人 责任制的落实。 因此，可以依托“代建制”，通过业主/投资方（项目投资法人）、项目管理企业（项 目建设法人）、承建商和使用单位（或运营单位）之间的合同关系对政府投资工程项目 建设进行全方位的建设和管理，承担工程建设的经济责任和质量责任，全面深化落实政 府投资工程项目法人责任制，从而提高政府投资工程的建设管理效率和投资效益，实现 投资、质量和进度的有效控制，保障有限的建设资金获得最佳使用和最佳回报。
依托“代建制”，落实政府投资工程项目法人责任制