控股公司组建的原则步骤和方法
控股公司作为新型有资产管理体制中的重要一环，它的构建必须符合社会主义市场经济的要求，服从于国有企业进行现代企业制度创新的需要。针对我国传统国有资产管理体制下存在的政企不分、政资不分等种种弊端，控股公司的组建和运行必须遵循以下原则：


（一） 控股公司组建的原则


1． 政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开。


在传统体制之下，中央人民政府既是国家政权的社会经济管理者，同时又是全民所有制资产（即国有资产）所有权的代表者。政府部门集社会经济管理职能和国有资产所有权管理职能于一身。其结果带来一系列矛盾和弊端：


第一，造成政企不分。政府作为社会管理者，是企业的"婆婆"；作为所有者，同时又是企业的"老板"。政府通过双重权力，干预企业生产经营活动。这是造成政企职责不分，对企业管得过多、统得过死的一个重要根源。在这种情况下，企业既不能自主经营，更不能自负盈亏。改革开放以来，为了实现政企分开，转换企业经营机制，政府制定了许多政策措施。从1979年扩大企业企业自主权开始，到1992年颁布全民所有制工业企业转换经营机制条例。但至今企业的经营自主权也没有得到全面地落实，政企仍然处于难分状态。这除了财税体制不合理等问题外，根本原因就在于国有资产产权管理体制的改革，始终没有沿着政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开的方向进行。因此，政企不分的根源在于政资不分。只要政府继续集两种职能于一身，政企就不可能完全分开，从而企业经营机制也就难以转换。


第二，用社会目标冲击盈利目标。各级政府面对国有企业具有双重身份，既是行政管理者，又是所有者。这样，在日常管理活动中，难以分清所有者行为与行政管理者行为的边界，其结果，一方面用行政手段行使所有者职能，另一方面以所有者权能达到行政目的。后者主要表现在用社会目标冲击盈利目标，如国家作为社会管理者，要求企业承担安排就业、稳定物价等种种社会责任。这不仅直接影响企业经济效益的提高，而且对企业经济效益的状况，也难以做出正确的评价。


第三，所有者职能也会冲击行政职能。在两种职能不分的情况下，各级政府的经济管理部门，大部分精力用于管理国有企业，甚至只能管到预算内企业、归口企业。对其他经济成份的企业则无力顾及，调控不力。这是所有者职能影响或冲击社会管理者职能的具体表现。


第四，混淆了两种预算资金的界限。依靠政权职能，通过税收集中的资金，其性质属于恩格斯讲的"社会扣除"，应纳入政府公共预算，主要用于维持国家机器的正常盍和社会发展所必需的无偿投入。依靠所有者职能，通过上交利润集中的资金，其性质是资本收益，应纳入国有资本建设性预算，主要用于再投入。灾两种预算应分开，避免混收、混用、混管。


有鉴于此，新的国有资产管理体制必须坚持政企分开。政府两种职能之所以分开，从根本上说，是因为它们是两种不同的职能，应当由两个主体分别行使。


第一， 两种职能产生的依据不同。所有者职能产生的依据是财产权；社会经济管理职能产生的依据是政权。马克思曾经指出："在我们面前是两种权力：一种是财产权，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。"（《马恩选集》第1卷第170页）。财产权即国家所有权和行政权是两种不同性质的权力。国家所有权是由国家对财产所享有的占有、使用、收益和处分权构成的，是依据民法所确认的一种财产权形式。所有权的客体是国有资产。行政权是依据行政法规定的权力，由国家各级行政机关发布法规、命令，采用强制手段实行的。既然如此，由财产权和行政权这两种不同性质的权力产生的政府的社会经济管理职能和财产所有者职能也是不同的，因而应当分开。


第二， 两种职能行使的范围不同。政府作为所有者，其行使职能的范围仅限于国有资产的企业，不论这些企业是在国境之内，还是在国境之外；作为社会经济管理者，其行使职能的对象是全社会，其职能范围遍及各种不同的所有制企业，但仅限于国境之内。


第三， 行使两种职能的实际工作内容不同。作为所有者，主要是管理和经营国有资产；作为社会经济管理者，则主要是管理包括经济活动在内的各种社会活动。


第四， 两种职能所追求的目标不同，作为所有者，追求的主要是经济（商业）目标，是盈利目标，实现国有资产的保值和增殖；作为社会经济管理者，追求的主要是社会目标，是整个宏观经济的稳定和社会经济秩序的稳定以及保障社会就业等。


第五， 行使两种职能的手段不同。行使所有者的职能，主要是通过控制产权，从内部去影响企业行为，从而贯彻所有者的意图；行使社会管理者职能，则是利用政权发布各种法规、指令，从外部约束企业行为。


从以上五个方面可以看出，政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能是两种不同职能它们各自的性质、管理目标和行使方式是不同的，因此，政府两种职能应该分开。


2． 出资人所有权与企业法人财产权相分离，维护所有者权益，不干预企业经营自主权。


现代企业制度的一个重要特征是产权关系清晰，即企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事义务的法人实体。控股公司是现代企业的组织形式，它在行使产权管理时需遵循出资人所有权与企业法人财产权相分离的原则，只行使出资者（股东）的权利，不得干预企业法人财产权。这一原则相对于中国长期以来政府直接管理和经营国营企业的旧体制，具有十分重要的意义。


依据十四届三中全会《决定》，出资人所有权与企业法人财产权相分离这一原则的基本内容是：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体；企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任，出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利，企业破产时，出资者只以投入企业的资金额对企业债务承担有限责任。


出资人所有权与企业法人财产相分离的原则，要求正确处理好出资人所有权与企业法人财产权的关系。这里，需注意以下几点：


1． 企业法人财产权与出资人所有权是紧密相关的。在现代企业中，资本来源分散化、多元化，乃至社会化，导致企业的整体资本所有权不再归属于某一单个出资人，而属于出资人群体的集合。企业法人财产权作为出资者整体所有权的体现，是出资人所有权的一种表现形式。真实的出资人所有权是构成企业法人财产权的实体。离开了出资人，法律不能凭空创造企业法人，财产权。任何企业法人的设立，都必须要有出资人真实的资本财产投入没有出资人，也就没有企业法人。因此，那种企业法人财产权可以脱离出资人的所有权而独立存在的观点是值得商榷的。中国国有企业制度的症结就在于没有明确出资人所有权与企业法人财产权的关系，并使之规范化。其中最突出的一点是国有企业出资人虚置，没有具体的、与切身利益相关的出资人主体来有效地维护、承担和行使所有权。国有企业产权关系模糊，出资人与债权人混淆，导致许多政府机构都以所有者身份来管企业。而当企业亏损以至破产时，却搞不清楚应由谁来承担什么样的责任和破了哪一个具体出资人的产。因此，不解决国有企业出资人身份问题，只是把原来就是法人的国有企业再冠以"真正的法人"，并再三强调法人财产权的独立性，并不能真正解决国有企业面临的种种问题。


2． 法人财产权的相对独立性。说法人财产权与出资人所有权是密切相连的，这并不等于说法人财产权和出资人所有权就是一回事。其实，企业法人财产权是有相对独立性，这主要表现在：


第一， 独立的财产权。根据公司法中的资本不变原则，出资人一旦投资入股就不能抽回资本，出资人对现实资本的占有支配权就一次性地让渡给法人公司，法人公司因此而形成了自身独立的财产。严格意义上讲，出资人只能说他拥有该公司的股权而不是财产权，由出资人投资形成的现实资本现在成了只有法人公司才能实际占有的对象，成了法人公司的财产。


第二， 独立的经营管理权。法人公司既然有独立的财产，那么，它也就拥有对自己财产的独立经营管理权。可以自己确定经营目标，法人公司可以像自然人那样占有支配和依法处置公司资产，可以分配和使用资产收益。它还可以与其他法人或自然人发生各种社会经济关系，并独立承担一切法律后果。因此，法人公司的经营管理权是独立的和完整的。


总之，出资人所有权与企业法人财产权之间的关系是既密切相关，又相对独立。在实践中，要把保障出资人所有权与落实企业法人财产权结合起来。


结合中国国有资产管理体制改革的实际，出资者所有权与企业法人财产权相分离原则要求正确处理好控股公司与下属企业的集、分权关系，防止国有控股公司对子公司的过度集权。世界银行研究报告认为，随着一国工业化的深化、市场的复杂性和竞争性的加强，那种对国有企业死板僵化和官僚主义的管理模式将被淘汰，分权程度较高的管理结构具有了客观必然性。从国际经验看，国有综合性控股公司的经验之所以失败，是因为综合性控股公司常常机构臃肿，对工业活动所特有的瞬息万变反映迟钝，容易导致过多的政府干预。因此，进行报告建议，如果建立专业性控股公司，政府应该保证权力下放的过程并不停留在控股公司董事会这一层上，而应该将权力下放到业务公司（企业）的董事会和管理层。


中国在组建控股公司试点过程中，很多同志对控股公司这一"中间层次"表示担忧，怕因而上收了企业的经营自主权。也有人担心，政资分开后，原来只有行政主管部门，现在又有了控股公司，增加了新的"婆婆"，把下面的企业管得更死。在各地主管部门改组成为控股公司的实践中，确实存在着主管部门变成行政性"翻牌公司"的危险。有些地方成立控股公司后，主管部门仍然保留，且两个机构的正职可以兼任。有些地方的控股公司仍承担部分政府职能和行业管理职能。凡此种种做法都增加控股公司成为行政性公司的潜在危险。


因此，组建控股公司过程中必须严格遵循出资者所有权与企业法人财产权相分离的原则。控股公司只行使产权（股权）管理职能，不干预企业经营自主权，更不能上收企业的经营自主权。如果这一原则遭到破坏，那么，我们所有搞活国有企业的改革措施都将付之东流！


3． 促进国有资产的优化配置和合理使用，实行跨行业、跨地区经营，提高国有资产的整体运营效益。


如前所述，控股公司是一个跨地区、跨行业、跨所有制，甚至跨国界的经济组织，它可以在更大范围内和更广阔的区域内组织国有资产的合理流动和优化配置，从而提高国有资产的整体运营效益。


在完善的产权交易市场上，控股公司将成为产权交易主体，通过购入股份，实行参股、控股，优化企业组织结构和产业结构，实现国有资产合理配置。国有企业财产的所有权属于全民所有，即国家所有，由国务院统一行使，企业只拥有经营权，国有企业本身不能出让自己。国有企业产权的出让方必须是国有资产产权运营机构。现阶段，国有资产产权运营机构或称投资主体，主要包括国家授权投资的机构或者国家授权的部门。


国家授权投资的机构是指国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司以及有条件的企业集团的集团公司。随着政府职能的转变，产权交易市场的健全和完善，控股公司将成为产权交易市场上产权交易的重要主体。这是社会主义市场经济发展的必然趋势。


控股公司按照市场经济的原则，通过资本金运营和自身组织功能，组织国有企业兼并、拍卖、租赁及闲置资产调剂，使国有资产打破过去的封闭凝固状态和条块分割，进入市场运营、流动、实现优化配置。从中国各地初步发育的产权交易市场行为看，企业兼并收到了比较明显的效果。生产要素经过优化组合，提高了整体经济效益。对于整个社会来说，这种资产存量在企业间的重组，可以有效地利用现有资产，增加总供给，使存量资产发挥较好的效益。另一方面，通过企业兼并，在竞争中实现优胜劣汰，推动了经济结构的合理调整。此外，控股公司对国有资产实行价值化、证券化管理，通过在证券交易市场上以入、转让、出售企业股权的活动，促进产权流动和优化重组。


4． 防止垄断，公平竞争。


现在，各地主管部门改组的一个普遍做法是，一个行业主管局只改组为一个国有资产经营公司，国有资产近似封闭，缺乏流动性，这不利于同行业间展开竞争，也不利于国有资产的优化组合。我们认为，控股公司应采取开放性经营，防止出现行业垄断行为。一是组建的控股公司要尽可能超过一个，且放开行业准入限制。在试点阶段，行业控股公司可拥有本行业由政府划授权的较大股权资产，但一段时期以后，必须对待业最高持股比例有所限制。二是要鼓励各控股公司相互参股，向多元化方向发展，实现股权形式多样化，股权结构合理化。三是要允许现有企业与控股公司之间的自由组合。


近年来，中国各地控股公司试点的实践也证明，控股公司应避免独家垄断。深圳在几年国有资产管理体制改革的实践中认识到，作为中间层次的控股公司不宜独家断垄断，应在同行业选择一些具备条件的大型企业集团进行国有资产授权经营，构造多个国有控股公司，形成相互竞争，互相促进的局面。


（二）、控股公司设立的步骤和方法


控股公司的组建应按照一定的步骤和程序进行。从宏观上看，中国控股公司的组建可按照先试点，后推广的步骤进行。现阶段，可以选择少数城市进行试点，但试点的面不宜过宽，切忌一哄而上。在总结试点经验的基础上，再逐步加以推广。这一点很重要。关于某个控股公司的具体设立应按照以下程序和条件进行。


国家授权投资机构由省以上人民政府以国家资产授权设立。


1． 设立国家授权投资机构必须具备以下条件。
① 有一定数额直属的全资企业、控股企业、参股企业或集团成员企业，并与之有内在的经济或技术联系；
② 各类直属企业或集团成员企业的国有资产净额合计不得低于五亿元；
③ 设立后有利于产业、产品结构调整的跨地区、跨行业经营，能够显著提高国有资产整体运营效益；
④ 其它。
设立国家授权投资机构，属于政府主管部门管理的，应当由组建单位向主管部门提出申请，报同级国有资产管理部门会同经贸、体改、财政部门批准；属于政府直接管理的，应当由组建单位向同级国有资产管理部门提出申请，经同级国有资产管理部门会同经贸、体改、财政部门审核同意，报同级人民政府批准。


2． 组建单位提出申请时应同时报送机构组建方案，组建方案的内容包括。
① 组建单位和拟列入授权范围的全资子公司、控股子公司、参股子公司的基本情况有国有资产的数额、分布、结构情况，并附资产负债表、损益表、财务状况变动表等财务报表；
② 要求授权运营的理由及可行性研究报告；
③ 加强产权约束和转换企业经营机制的设想和措施；
④ 调整产业结构和产品结构，优化配置国有资产，实行跨地区、跨待业经营，提高国有资产整体运营效益的初步规划；
⑤ 其他有关事项。


3． 国家授权投资机构应当制定章程，章程载明如下事项。
① 名称和住所；
② 注册资产额（应当是其当时全资子公司、控股子公司、参股子公司以自身直接占有国有资产净额的总和）；
③ 全资子公司、控股子公司、参股子公司的名称和占有的国有资产价值额；
④ 权利和义务；
⑤ 组织机构；
⑥ 财务管理制度；
⑦ 其他。


国家授权投资机构的章程经同级国有资产管理部门批准后生效。


国家授权机构的工商登记依工商行政管理机关的规定进行。


国家授权机构的设立方式包括新组和改组两种。所谓新组，就是新成立一个机构从事国有资产的产权管理。新组机构的优点在于，可以打破旧的框框，有利于明确机构的职责、权限和利益，有利于规范化运作。但新组机构可能遇到的困难是，与现行体制磨擦大，某些人员经营工作经验不足，组建经费缺乏等。


所谓改组，就是以现有的机构为基础，通过对现有机构的改造成为国有资产授权投资机构。例如，将一些直属企业较多的专业经济部门改建为投资控股公司；将一些对所属企业实际行使部分出资者权利的行业性总公司改组为投资控股公司等等。改组方式的优点是，组建费用低，可以充分利用机构原有的设施和人员。但不足之处是，容易受旧体制和旧的管理方式的影响，有可能变为"翻牌公司"。
在组建控股公司方式的思路上，目前理论是界和实际操作部门提出了三种思路：一是自下而上。控股公司的组织基础是现代企业制度，应先从企业转机建制入手，对一些专业经济部门、行业性总公司所属的国有企业进行公司化改造，在明确产权关系的基础上，设立控股公司。二是自上而下。由政府将部分企业国有资产所有权管理职能授权控股公司行使。双方形成母子关系。三是上下结合的方式。即政府对控股公司的授权与基层国有企业的股份制改造同步进行，推动控股公司的建立。
这三种组建方式各有利弊。自下而上方式有利于规范化运作，但时期太长，而且先有"儿子"后有"老子"，父子之间的矛盾大。自上而下方式有利于明确产权关系，但由于基层企业没有转换机制，控股公司可能徒有虚名。上下结合方式可以避免前两种方式的弊端，但要注意处理好两者之间的关系和协调配合问题。笔者认为，在控股公司的具体组建方式不应刻求一致，可以探索多种方式并存。对一些技术经济联系紧密，母公司管理能力强的专业经济部门或集团公司，采取自上而下方式较好。青岛益青总公司就是如此，他们的转体基本上是成功的。对于那些母子公司关系比较松散的，可采用上下结合方式。一方面国家授权母公司成为投资控股公司，另一方面，加强对基层企业的公司化改造，由母公司统一行使国有资产的产权管理职能。从长远看，有些企业未纳入上述两种方式，随着这些企业的公司化改造的完成，也有可能采取自下而上的方式组建某个控股公司。
总之，控股公司组建方式多种多样，应根据中国国有企业转机建制的实际进程和各部门、各个企业的具体情况，选择各自适合的组建方式。
控股公司组建的原则步骤和方法