新时期就业问题是中国可持续发展面临的突出问题，受劳动年龄人口和劳动参与率决定的劳动力供给持续增长，就业岗位严重不足，除了公开的失业人员以外，还有为数更多的隐性失业人口和就业不足人员。综合以上因素判断，中国本世纪初的实际失业率在７％以上，未来几年如能达成“十一五规划”设定的就业目标，实际的失业水平可望不至进一步提升。
中国是一个人口大国，劳动年龄人口还在继续增长，单是从数量上看，劳动力资源近乎无限供给，这既是中国参与国际竞争的一大优势，也会给中国的经济增长速度、产业技术选择和就业保障体系构成巨大的压力，这一问题处理不好还会影响社会的安定。因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划》在“提高人民生活水平”一章中首先提出的就是要千方百计扩大就业，要求“把扩大就业摆在经济社会发展更突出的位置，实行积极的就业政策，统筹城乡就业，努力控制失业规模”。本文拟分析新时期我国的劳动力供求形势，尽可能对劳动力供求缺口做出比较符合实际的判断。
一、劳动年龄人口的增长
今后若干年由于过去长期人口增长的惯性伴随人口总量的增长我国劳动年龄人口数量从而劳动力供给仍将呈上升趋势。具体数量如何，国内学界说法不一。有观点认为，中国男１６－５９岁、女１６－５４岁的劳动年龄人口１９９５年为７．３１亿人，２０００年为７．８亿人，２０１０年为８．５７亿人，２０１６年达到峰值时为８．７亿人，直到２０３０年劳动年龄人口总量也不会低于２０００年的水平。如果考虑到提前就业和目前很多职工在退休以后仍然另外从业的实际情况，把劳动力资源的统计口径界定在１５－６５岁年龄段，那么，１９９５年的劳动力资源是８．２亿人，２００５年超过９亿人，２０２５年将超过１０亿人，其后一直到２０５０年都会保持在１０亿人以上。中国社会科学院人口研究所的一项预测认为，我国１５－５９岁人口２０００年为８．２３亿人，２０１０年会增加至９．２６亿人，２０２０年达９．４１亿人，其后才会逐年减少。这一预测结果与国外权威机构的预测比较接近。联合国１９９４年的预测认为，中国１５－５９岁劳动年龄人口２０００年为８．３２亿人，２０１０年将增至９．２６亿人，２０２０年达到最高峰９．４９亿人；英国经济学家情报社（ＥＩＵ）和世界银行预测２０００年中国１５－６４岁年龄人口为８．４６亿人，到２０１０年将达９．５６亿人。这个数字要大于法定劳动年龄人口数，因为官方规定的退休年龄为男６０岁、女５５岁，剔除这部分人口，余下的结果当与前两个方案出入不大。
总之，从从属比（人口负担系数）看，我国目前正处在人口年龄结构变动的“黄金时期”，从现在起，劳动年龄人口的相对数量还会继续增长１０年左右，绝对数量还会继续增长２０年左右，近４０年内将始终高于目前的数量，２１世纪中期后有所减少也极其有限，劳动力资源近乎无限供给。
二、劳动力参与率与劳动力供给
劳动年龄人口和劳动力参与率的积便是劳动力实际供给量。由于我国人口受教育年限参差不齐，兼业、非正规就业和地下经济活动比较普遍，相当一部分退休人员重新就业，加之农村劳动力不受法定劳动年龄限制，因而我国的劳动力参与率远高于国外一般水平，如按法定劳动年龄人口测算约为９５％左右（以１９８２年和１９９０年两次人口普查数据为例计算出的劳动力参与率分别是９４．７％和９５．３％），按国际可比口径（１５－６４岁的人口界定为劳动年龄人口）计算当在８５％左右，比２０世纪９０年代中期的美国、日本、德国、韩国、印尼、巴西分别高出１４．４、１０．６、３０．４、２３．６、１６．４、１９．７个百分点。今后随着农村城市化进程的推进、人口受教育年限和生活水平的提高，以及更多的非正规就业转化为正规就业，我国人口的劳动力参与率肯定会趋于降低。需要指出的是，劳动力参与率降低也可能是就业市场恶化的结果，在那种场合，公开的和隐性的失业水平都会提高。我国劳动力参与率如能降到上个世纪９０年代中期日本的水平，那么本世纪前１０年劳动力将每年新增９００万以上（比前１０年每年多增加约２００万人）。如果超过这一水平，每年将新增１０００万以上。２０１０年以后，伴随少年人口比重的快速下降和老年人口比重的迅速上升，劳动年龄人口所占的比重会明显降低，从而劳动力供给量会逐渐减少，但绝对量仍会增加相当长一段时期。
三、现行统计中的失业人口和失业率
我国现行统计中的劳动力指标主要有两个，一个是经济活动人口，一个是城乡从业人员。经济活动人口是指１６岁以上、有劳动能力且参加或要求参加社会经济活动的人口，包括从业人员和失业人员。这一指标相当于前文分析中的全社会劳动力供给量。至于城乡从业人员即是指全社会实际从事经济活动的全部劳动力。如２０００年我国经济活动人口总量为７３９９２万人，从业人员数为７２０８５万人，二者相减为１９０７万人，占经济活动人口总量的２．５８％。统计中的经济活动人口与城乡从业人员之间的差额是否就是全部公开失业人口？答案是否定的。
在我国，失业有特殊的统计定义和统计范围。劳动部门规定的登记失业的统计定义为：在劳动年龄内（１６岁以上，退休年龄以下）有劳动能力，目前无工作、以某种方式正在寻找工作并按有关规定在劳动部门办理了失业登记的人员，如此得到的失业率称登记失业率。改革开放以来我国城镇登记失业率从１９７８年的５．３％一度下降到１９８５年的１．８％，然后又逐步上升到２０００年的３．１％、２００５年的４．２％。登记失业率在一定程度上是可控的，政府得以根据社会保障制度的建立情况循序渐进地扩大登记失业的规模和比例。未来５年政府对城镇登记失业率的规划目标为不超过５％。
统计部门的失业定义是：１６岁以上，有劳动能力，调查周内未从事有收入的劳动（具体是指劳动时间不到一小时），当前有就业的可能（具体是指如有工作两周内可以上班）并正以某种方式在寻找工作的人员，如此得出的失业率被称作调查失业率。估算的调查失业率２０世纪９０年代中期为４％，９０年代后期超过６％，２００３年后有所缓和。
从统计范围看，目前失业登记的统计范围基本上是户口在本地的城镇人口，失业调查的范围也是城镇常住人口，这两个范围都不包括广大农村和大量临时进城的农村劳动力，而且也不包括企业下岗职工。
四、隐性失业人口
除了上述统计到的公开失业人口外，中国城乡从业人员中还包含了大量的就业不足人员和尚未解除劳动关系的城市下岗职工，这部分人口理论界统称隐性失业人口。
就业不足人员
就业不足人员是指：非个人原因，在调查周内工作时间不到标准工作时间的一半（即２０小时），并愿意从事更多工作的人员。用上述标准判断，我国就业不足人员是大量存在的，这其中有单位的富余人员、农村的剩余劳动力以及城镇各种工作不饱满、收入较低的就业人员。就业不足是就业的一种状态，而不是失业的一种状态，但就业不足人员随时都可能转化为失业人员。
与发达市场经济国家相比，我国的就业不足人员占就业人员的比重要高得多。主要原因有三个：一是发达市场经济国家的失业保险覆盖面较宽，失业保险水平也较高，劳动力失业后普遍享受失业保险，生活有保障，因此有某些人“盼失业”之说；但我国的失业保障面还比较窄，能领取失业保险金的人还比较少，失业保险水平也很低，很多劳动力失去工作后也就失去了生活费来源，因此都力求能再从事有收入的劳动，就是处于就业不足状态也总比失业强。二是我国各类企业、事业和机关单位还没有完全改变“铁饭碗、大锅饭”的机制，单位不能根据生产和工作任务状况随时增减人员，这就使相当一部分人处于就业不足状态。三是由于劳动力市场还不健全，再加上户籍管理等方面的限制，劳动力还不能完全自由流动，特别是农村大量的剩余劳动力还不能自由流向城镇。
下岗职工
下岗职工是上世纪９０年代中期以来国有企业就业不足人员转化为公开失业人员的一种特殊的过渡形式。１９９８年８月，劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会、财政部、教育部、国家统计局、中华全国总工会六部门联合发文，对国有企业下岗职工作了明确的界定，即：实行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工（不含从农村招收的临时合同工）、以及实行劳动合同制以后参加工作且合同期未满的合同制职工中，因企业生产经营等原因而下岗、没有在社会上找到其他工作的人员。“下岗”实际就是失业，只是在保障制度上二者有所不同。政府之所以没有选择让这些失去了工作岗位的人直接失业，乃是因为在计划经济体制下，政府、企业与职工之间客观存在着一种特殊的信用关系。就是说，职工一旦被某一单位录用，事实上双方就互相对对方有了一个郑重的承诺。职工的承诺是不经单位同意则必须永远在这里干，单位一方的承诺是只要你不犯大错就永远雇用你。这种特殊的事实上存在的终身就业以及养老、医疗保障方面的承诺——即以单位为载体的保障制度——不仅以国家法律的形式给予了确认，而且也以低工资制度给以经济意义上的保证。随着改革的不断深化，这种国家、企业、职工个人间的信用链条不断松动。首先是国家改变了一次分配定终身的固定工制度，实行劳动合同制并鼓励劳动者合理流动；职工个人也不愿终身依附于一个单位，而倾向于自由流动；企业为了增强自身的竞争能力也希望根据生产的需要招用人员。这种制度与认识上的改变一经市场体制的催化，便使得隐蔽于单位内部的冗员大量显现出来。正是基于这样一些历史原因，在原有的单位保障体系已难以发挥作用、而新的社会保障体系尚不完善的情况下，要在比较短的时期内完成结构调整和国有企业减人增效的目标，政府和企业就选择了让职工离开工作岗位但继续保留与企业之间的劳动关系的“下岗”方式，而不是直接失业的方式，并逐步形成了专门适用于下岗职工的基本生活保障制度。
应该说，“下岗”制度的安排，对于保障离岗职工的基本生活、维护社会稳定是发挥了很大作用的。但存在的问题也比较明显：（１）政府财政压力过大。下岗职工基本生活保障制度的建立，从一开始就是中央政府大力推动的结果，而且其出发点更多的是从政治稳定的角度考虑的。但由于下岗问题主要集中在经济效益很差的企业和经济结构调整任务沉重的老工业基地，应由企业负担的部分往往难以按时、足额到位，就是社会筹集部分（主要由失业保险基金承担）也存在很大困难，“确保”的责任自然落到地方政府头上。而这些地方政府的财政也很紧张，所需资金难以落实。为此，中央政府只能通过转移支付的手段将资金的压力转移到自己身上。（２）社会成本过高。由于下岗职工基本生活保障制度是独立于失业保障体制而存在的，使得各级政府、劳动社会保障部门不得不在维持正常的失业保障之外还要投入大量的人力、物力和资金用于下岗职工的基本生活保障。再从资金的角度看，由于企业和地方政府普遍存在筹集资金困难的问题，而中央政府对确保下岗职工基本生活保障的要求又很高，于是便出现了企业为确保下岗职工生活费的发放而拖欠在岗职工的工资、政府为确保下岗职工生活费的发放而拖欠教师或机关公务员工资的现象。这种拖欠所带来的社会成本的增加虽然数额难以计算，但其影响可能更大。（３）政府效率低下。应该说，通过减人增效使国有企业摆脱过重的社会负担和历史包袱，解决国有企业普遍经营困难的矛盾，并在这一过程中为裁减下来的下岗职工提供基本的生活保障，是我们建立下岗职工基本生活保障制度的基本政策目标。然而由于它毕竟不是规范的失业保障制度，下岗职工的管理主要在企业层面，缺少必要的组织手段和运行机制的支持，使其政策效果大打折扣。所以，国务院决定从２００１年起逐步实施下岗与失业并轨，并在此基础上实现失业保障制度的统一。这是全面解决目前所面临的矛盾和问题的需要，也是进一步推进改革的需要。
隐性失业知多少
在对以上概念做出了明确的界定以后，我们来具体估算一下中国从业人员中究竟有多少隐性失业人口。先看农村的情况。现在比较公认的看法是上世纪９０年代中期农业剩余劳动力达１．５－１．８亿（具体估算方法可以是抽样调查，也可以是国际比较），约占农业劳动力总量的一半、农村劳动力的３５％左右，我们假定１９９５年的农村隐性失业率就是３５％。联合国劳工组织和中国劳动部１９９５年的联合调查显示中国农村的隐性失业率为３１％，似乎偏低。再看城镇的情况。国际劳工组织和中国劳动部１９９５年的联合调查数据显示，中国城镇各类企业的综合隐蔽失业率为１８．８％。这一数值基本上与各部门对城镇就业人员隐性失业率的各种估算值的中间值（国家计委和国家体改委的估算值为２５％，国家统计局为２０％，劳动部为１０％－１２％，研究部门为２０％－２５％）相当。我们就把１９９５年的城镇隐性失业率确定为１８．８％，并假定此后５年随着国有企业改革的不断深化、城镇劳动保险制度和劳动统计制度的不断完善，城镇隐性失业人口会越来越多地转化为公开失业人口，同时就业渠道和就业岗位不断增加，从而使得隐性失业率像农村一样每年递减１个百分点，那么２０００年的城镇隐性失业率就是１３．８％，隐性失业人口数约为２９４０万人。城乡合计，２０００年全社会的综合隐性失业率为２５．２％，隐性失业规模约为１．７９亿人。


五、非正规部门就业和非正规部门经济
“非正规就业状态”是国际上对一类就业形式的统称，全称是非正规部门就业。
“非正规部门”是２０世纪７０年代初由国际劳工组织正式提出的概念。它主要指规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位，以及独立的个体劳动者。国际劳工组织（ＩＬＯ）进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。由于在上述单位就业未经行政当局登记在案、也未征税，故区别于那些经过行政当局有关机构登记、受到管理、照章纳税的正规部门就业，称为非正规部门就业，包括那些在正规部门的非全日制就业、临时就业等劳务活动。
联合国对非正规经济也有一个定义。指出，非正规经济部门包括住户非法人市场企业和为自身最终使用的住户企业。具体说来，住户非法人市场企业是为了生产在市场上销售或交换的货物和服务而创办的。它们可以是任何种类的生产活动，包括农业、采矿业、制造业、建筑业、零售业或其他服务的生产。它们可以小到一个人的街头小贩、擦鞋匠，没有任何资本和场所；也可能大到有很多雇员的大型制造厂、建筑企业或其他服务业。为自身最终使用的住户企业是指主要为供住户最终消费使用或固定资本形成而经营的住户企业。这类企业分两种情况。一种情况是为自身最终使用而从事货物生产的住户非法人企业，包括：（１）为自己最终消费而从事农产品生产的自给农民；（２）为自己最终使用而建造住房和建筑物，或对住房和建筑物进行改造和扩建的住户；（３）为自己消费而生产诸如布匹、服装、家具、食品及其他家用物品的住户。另一种情况是为自身最终使用的服务生产者，包括自有住房的服务生产者和有付酬的家庭服务生产的住户。
为了真实地反映各国的就业状况，国际劳工组织在１９９３年１月第１５届国际劳工统计大会上做出了关于非正规部门就业统计的决议。该决议指出，非正规部门是由那些组织水平低下、劳动力和资本基本无分工、经营规模小的生产单位所组成。这些企业的劳动关系大部分建立在偶然的就业、亲属或个人以及社会关系之上，而不是建立在具有正规保障的合同协议之上。它们具有住户企业的特点，所使用的固定资产和其他资产不属于生产单位，而属于所有者，生产支出常常与住户的支出分不开。这些单位不能与其他单位进行交易或签订合同，不能以自己的名义发生负债，所有者必须自己筹集必要的资金、承担风险，同时还要对生产过程中发生的负债承担无限责任。
在我国，在计划经济下和市场经济下就业的统计定义是不同的。在传统的计划经济体制下，人们对就业的概念是必须在一个正规单位上班，否则就不算就业。那时的就业统计对象也主要是各类正规单位。在市场经济条件下，就业的统计定义是：在劳动年龄内，有劳动能力，能参加社会劳动取得劳动报酬或经营收入的人口即为就业人口。１９９５年国家统计局与劳动部联合制发的《城镇劳动力调查制度》中将其定义为：城镇１６岁及以上，具有劳动能力并符合以下条件之一的人员列为就业人员：（１）为取得劳动报酬或经营利润，调查周内从事了１小时以上（含１小时）的劳动；（２）由于学习、休假等原因在调查周内暂时处于未工作状态，但有工作单位或场所。这样的口径没有对正规就业和非正规就业做出明确的区分。鉴于我国国民经济核算体系也是基于联合国１９９３年版ＳＮＡ制定的，该体系与国际其他组织所使用的统计标准、核算原则基本一致，将非正规部门的住户非法人企业和为自身最终使用而生产的住户企业两部分具体落实到我国，应包括以下几个方面的内容：（１）农户从事的农林牧渔业生产活动。根据第一次农业普查资料，１９９７年初，农村住户２１３８３万户，其中从事农林牧渔业生产的住户为１９３０９万户，农业从业人员４２５００万人。１９９９年全国农业增加值１４４５７亿元，几乎全部来自农户部门。（２）在工商部门注册登记的城乡个体工商户所从事的各种生产经营活动。据统计，１９９９年全国城乡个体工商户３１６０万户，就业人数６２４１万人，其中城镇１２５４万户、２４１４万人，农村１９０６万户、３８２７万人。（３）没有进行工商登记注册、以单一住户或多个住户联合等形式进行的各种生产经营活动，如农村的户办企业、联户办企业以及小型的村办企业等生产单位从事的各种生产经营活动。根据第一次农业普查资料，１９９７年初我国农村乡镇企业总数为１４０万个，从业人员５３００万人。其中村办、联户办和户办企业数分别为５１万、１９万和３９万个，从业人员分别为１９０９万人、４０６万人和６６４万人。（４）城乡住户付酬雇佣有关人员，如家庭保姆、家庭教师等，为住户及其成员提供各种服务的活动。（５）自有住房的虚拟服务活动。可见，在我国，按上述联合国口径估算的非正规就业者并不都是隐性失业者，真正的隐性失业者是那些城市里随处可见的以摆地摊儿、走街串户叫卖、捡破烂、到处揽活儿维生的游走人员，这些人口不是流入城市的农村失业人口，就是城市下岗工人。城市各单位和企业的临时工、劳务工、季节工和小时工等虽在正规部门就业但也接近此类。这些隐性就业者有“工作”也处于不稳定状态，有收入也一般比较低，统计周内有活儿干就是非正规就业者，没活儿干就是失业者。也有人由于收入微薄一个人干着几样活儿或是没日没夜地干活儿，对他们来说不是就业不足，而是就业过度。
六、就业弹性系数和劳动力需求
下面我们接着来考察劳动力的需求和就业形势。从生产函数方程不难推导出如下函数关系：ｑ＝ｆｋ／ｌ　
式中ｑ为劳动需求增长率，ｋ为资本投入增长率，ｌ为劳动生产率增长率。也就是说劳动需求增长率取决于资本投入增长率和劳动生产率增长率，劳动需求增长率与资本投入增长率成正比，与劳动生产率增长率成反比。由于一国的经济增长速度同样是由资本投入和劳动生产率所决定的，于是上式就可以转化为：ｑ＝ｐＬｎ／Ｙｎ　
式中ｐ是经济增长率；Ｌｎ是当期从业人员增量与基期从业人员总量之比，即从业人员增长速度；Ｙｎ是当期国民生产总值增量与基期国民生产总值之比，即国民生产总值增长速度。而从业人员增长速度与国民生产总值（ＧＮＰ）增长速度的百分比正是我们通常所说的ＧＮＰ就业弹性系数，记为η，于是便有：ｑ＝ｐη
我国上个世纪８０年代的ＧＤＰ就业弹性系数为０．３０３，９０年代为０．１０４。本世纪前５年就业弹性系数为０．１０５，年均解决７５０万人就业。考虑到９０年代以来就业弹性系数有被低估的可能（主要是存在大量的隐性就业和非正规就业），以及未来深化就业还有相当大的潜力（主要由于第三产业发展加快），２００６－２０１０年的ＧＤＰ就业弹性系数有进一步回升的可能，但是，即便每年新增８００万个就业岗位，按照“十一五规划”设计的年均增长７．５％的经济增长目标，ＧＤＰ就业弹性系数至少也要达到０．１３７以上，难度很大。但按照奥肯定律的原理，即使在就业弹性系数不变的情况下，提高经济增长速度同样有降低失业率的效果。
就业需求缺口可以用失业率来衡量。我们还是以２０００年为例。据统计，这一年经济活动人口为７３９９２万人，城乡从业人员为７２０８５万人，根据前文的估算，这一年的隐性失业人口为１７９００万人。国际上一般认为，受到失业和就业不足影响的人口多达经济活动人口的４０％，其中有５０％到６０％的人是在非正规部门工作。在中国，１９９７年的城镇劳动力调查发现，下岗职工中有４０％已通过各种渠道实现了再就业，有２０％当前没有就业愿望或暂时还不想找工作，另有４０％正在积极寻找工作而且迫切要求就业。有关部门曾在北京、湖南等省市做过调查，发现有３０％以上的下岗职工处于非正规就业状态。杭州市的一次调查显示，下岗职工隐性就业的比例高达８５％。农村的隐性失业人口估计有四成左右处于无事可干或到处寻找工作的状态。考虑到非正规部门的实际情况，我们估算得宽泛一些，假定城乡隐性失业人口中就业不足人员和非正规就业者（部分）占７０％，将余下的３０％计入公开失业人口，那么我们得到的２０００年的全社会真实失业率为７．３％。这个失业率与国际上一些主要国家相比属中等偏上的水平。
根据预测，２０１０年我国的劳动年龄人口规模在９２０００－９８０００万人之间，比２０００年新增３２０２－９２０２万人；经济活动人口按劳动参与率８０％计为７３６００－７８４００万人，按劳动参与率７５％计为６９０００－７３５００万人，鉴于这一数值２００３年已超过７６０００万人，２０１０年以７８４００万人的高限可能性最大，比２０００年新增４４００万人。这一数值低于“十一五规划”提出的城镇新增就业和转移农业劳动力各４５００万人的既定目标，如此说来，如果规划中的就业目标能够确保完成，５年后的失业率会回归到低于警戒线的水平。
无论如何中国在未来十几年乃至几十年的发展中一定要面对如何消化每年数千万的失业人口的问题，这些失业劳动力涉及到两个多亿的家庭人口。计划生育、控制人口增长固然有助于减缓劳动年龄人口的增长，但就新的失业者来说，今后至少一二十年的命运已经注定，因为生育率的变化已不再能对此产生什么影响。应对这样的形势，政府一要建立一个完善的社会保障网，使失业人口不致对社会的稳定构成威胁；二是要确保国民经济继续保持较高的增长速度，创造更多的就业岗位以满足新增的就业需求。

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