县级市政府职能转变的若干问题研究
县级市政府职能转变的若干问题研究
【 作 者】李平
【作者简介】李平(1950--)，女，河南省伊川县人，汕头大学行政管理学系副教授，法学硕士，主要从事行政体制、科技管理的研究。
【内容提要】县级市政府职能的转变，是上层建筑适应经济基础和经济发展的重大问题。本文以粤东地区为重点研究对象，分析研究了有关县级市政府职能转变的四个问题：(1)县级市政府职能的特点及其与县政府职能的区别；(2)县级市政府职能转变与社会主义市场经济的问题；(3)县级市政府职能转变与机构改革的问题；(4)县级市政府职能转变与职权关系的问题。
【关 键 词】县级市/政府职能/社会主义市场经济/机构改革/职权
【 正 文】
　　我国正由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，要求政府职能也相应转变。1998年国务院机构改革顺利进行，改革的根本原则就是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实行政企分开。国务院总理朱ｒóｎｇ＠①基提出了下大力气抓好“三个转变”，即转变政府职能，转变工作方式，转变工作作风。政府职能转变问题已成为社会关注的一个热点。县级市是联结大中城市和农村的纽带，随着县域经济的发展，我国县级市已由1978年底的97个，增至1996年的445个，增加了3倍多。但是，由于部分县级市并未有效地实现由县政府到市政府的转变，加之县级市在领导体制运作上的不规范性，使县级市政府职能转变明显滞后。本文力求在整体上推进行政体制改革的前提下，研究有关县级市政府职能转变的若干问题，为重新构建县级市政府职能提供理论与实践的依据。
　　一、县级市政府职能的特点及其与县级政府职能的区别
　　职能，通常指职责功能。政府职能即指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。中国地方政府设有省、地级市、县、乡（镇）四级，每级政府职能又有其特殊性。县级市属于县这一级，同时又是属于中国城市的三类市。当今许多县级市是由撤县而设立的，与县有着极为密切的关系；但县级市的设定标准及发展，又决定了它与县的严格区别，由此决定了县级市政府职能的特点及与县政府职能的区别。
　　我们可以从县级市设立的主要标准来分析其特点。1993年经国务院批准的有关规定确立了县级市设立标准，现仅以每平方公里人口密度400人的县为例：(1)县级市城市化进程较县快，非农人口占一定比例。设立县级市要求县政府驻地所在镇的城镇人口不低于12万人，其中具有非农户口的从事非农产业的人口不低于8万人，全县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万人。(2)县级市的经济较县发达。设立县级市要求全县乡镇以上的工业产值在工业总产值中不低于80%，并不低于15亿元（经济指标均以1990年不变价格为准，按年度计算，下同）；国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000元。设市后，一般都能增强对外资的吸引力，经济得到迅速发展，成为我国国民经济新的增长点。(3)城区公共基础设施较为完善。设立县级市要求县城区有较好的城市能源设施、供水排水设施、交通设施、邮电通信设施、生态环境设施、防火设施等，其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%。设立县级市后更具有区位优势，辐射力增强，政府也更具有城市意识，市民素质提高也较快。
　　可见，县级市不同于县，它跨入“市”的行列，属于大城市之末，小城镇和广大农村之首。县级市作为县级区域的政治、经济、文化、信息的中心，上接大中城市，下联小城镇和广大农村，起着缓解大中城市压力，带动、引导和促进县域经济、社会各项事业发展的作用，因此，县级市政府职能具有自己的特点，区别于县政府职能。
　　第一、隶属层次不同，存在职权差异。县政府由地级市政府或行署直管，而县级市一般由省政府直管、地级市政府或行署代管。由于隶属层次不一样，县级市政府职权较县政府职权大些，往往拥有“副地级市”的审批权。省里给予县级市明显的优惠政策，如不少县级市的城建维护费提高二到五个百分点，财政周转金每年增拨100～200万元以上。
　　第二、城市化进程不同，职能重点相互区别。县政府职能重点在乡村，县改市后城市化进程加快，县级市政府职能须同时考虑城区、乡村管理，注意协调城乡关系，其中重点之一就是城市建设，这是与县政府职能重点区别之处。县级市普遍加大城市建设力度，从城市规划、城区改造、城市基础设施、城市管理等方面入手，坚持高起点规划，高效能管理，达到高标准城市建设。
　　第三、市与县名称不同，衡量政府效能的标准不一样。县改市后，县长改为市长，县民改为市民，名称变了，衡量政府工作效能的标准更高了。一是省、地级市政府对县级市政府的要求比县政府的要求更高，如“全国卫生城”的检查，验收县级市的工作成果，而不验收县的工作成果。机构改革的试点也往往放在县级市。这样，县级市的工作标准达到了一个新层次，迈上了一个新台阶。二是市民对市长形象要求比对县长形象要求更高。形象反映了角色特征，市长形象是市民对市长以完整的要求和标准衡量所得的总体印象和评价。县改市后，市民开始以市的标准来衡量市长，同时也规范自己。市民关心国事、关心政事、关心城市建设的风气日盛，对市长在思想观念、廉政勤政、工作方法和艺术、举止言谈等方面的要求也就越高。
　　可见，撤县设市后发生了一系列变化，县级市政府职能区别于县政府职能。但不少县设市后名称变了职能未变，而由计划经济转向社会主义市场经济的新形势又对县级市政府职能提出了新的要求，这就涉及到县级市政府职能转变与社会主义市场经济、机构改革、县级市政府职权关系等问题。
　　二、县级市政府职能转变与社会主义市场经济的问题
　　所谓政府职能转变，包括政府在一定时期内管理的职权与职责、功能的转换与变化。当前政府职能转变从总体上说，要从适应计划经济需要的政府职能转变为适应社会主义市场经济需要的政府职能。县级市政府职能的转变，就是要在社会主义市场经济的条件下，按撤县设市后的更高要求重新定位县级市政府的职权、职责与功能，实现行政体制创新。
　　市场经济是通过市场面运行的经济，具有市场化、自主性等基本特征和配置资源的功能。它对县级市政府职能转变提出了如下要求：
　　其一、市场经济的市场化，要求建立和健全市场体系，充分发挥资源配置功能。市场化是体现市场经济生存条件的特征。市场化即是一切经济活动都以市场为基础，要求建立健全市场体系，统一全国市场，并与国际市场接轨。县级市的经济较县发达，市场也更活跃，但由于目前我国尚处于转轨时期，市场体系处在培育和发展阶段，容易形成条块分割，导致县级市的市场经济运作的无序状态。因此，按照市场化的要求，县级市政府要努力成为市场的培育者，
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