香港公务员薪酬与制度研究中期报告
公务员薪酬政策及制度检讨 专责小组 中期报告 二零零二年四月 目录 | | |页数 | |报告摘要 | |ii-iii | |章节 | | | |一 |引言 |1-3 | |二 |香港公务员薪酬政策及制度的发展 |4-17 | |三 |研究结果及观察要点 |18-29 | |四 |公众谘询 |30 | | | | | |附录 | | | |I |专责小组成员名单 | | |II |专责小组职权范围 | | |III |外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析 | | | |顾问报告(中期报告) | | 报告摘要 | | |段数 | |引言 | | | |1. |三个公务员薪酬及服务条件谘询组织，应公务员事务|1.1-1.4 | | |局局长邀请，成立专责小组进行公务员薪酬政策及制| | | |度检讨。这是第一阶段检讨的中期报告。 | | |2. |专责小组委托顾问，就五个国家的公务员薪酬管理制|1.5 | | |度最新发展进行分析研究。五个主要研究范畴包括(a| | | |)薪酬政策、制度及结构；(b)薪幅；(c)薪酬调整；(| | | |d)工作表现奖赏制度；以及(e)把薪酬管理工作精简 | | | |及下放。 | | |3. |考虑过顾问中期报告所载资料后，专责小组提出本身|1.6-1.7 | | |的初步研究结果和意见。 | | |香港公务员薪酬政策及制度的发展 | |4. |本港公务员薪酬政策的目标，是“提供足够薪酬去吸 |2.2-2.7 | | |引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成| | | |效的服务”，以“可与私营机构作合理比较”为原则。 | | | |上述目标和原则自二十世纪五十年代沿用至今。 | | |5. |为确保公务员的薪酬与私营机构保持相若，政府曾采|2.8-2.43 | | |用各种方法评估薪酬水平和趋势。在制定薪酬结构方| | | |面，政府沿用了“学历比较法”。 | | |6. |政府近年把工作表现奖赏的元素引入公务员体制内，|2.44-2.48 | | |并正推行一个以团队为本的奖赏试验计划。 | | |7. |为了进一步把职能下放，政府近年透过“公营部门改 |2.49-2.53 | | |革”做了不少工作，但对于把薪酬管理工作纳入下放 | | | |范围，一直持谨慎态度。 | | |研究结果及观察要点 | |8. |顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提|3.1-3.8 | | |供了资料。 | | |9. |专责小组在现阶段抱?开放态度，在考虑顾问的研究 |3.9-3.51 | | |结果及本港公务员薪酬政策及制度的发展后，提出了| | | |一连串问题供各界讨论。这些问题包括∶薪酬政策及 | | | |制度是否需要作出改变，这项国际研究提供了什么经| | | |验，以及这些经验是否适用于香港。 | | |公众谘询 | |10. |专责小组欢迎各界人士提出意见。 |4.1-4.6 | 第一章 引言 (本章概述关于成立专责小组，检讨公务员薪酬政策及制度的背景) 序言 1.1 二零零一年十二月十八日，公务员事务局局长致函公务员薪俸及服务条件常务委员会(薪 常会)、纪律人员薪俸及服务条件常务委员会(纪常会)及首长级薪俸及服务条件常务委员 会(首长级常委会)的三位主席，邀请这三个谘询组织全面检讨公务员薪酬政策及制度。 背景 1.2 近期社会人士讨论公务员薪酬时，曾经指出这方面有全面检讨的需要。部分人士关注到 ，政府除了在一九九九年检讨过公务员的入职薪酬水平之外，十多年来未曾检讨入职职 级以上的薪酬水平，以致某些职系及职级的薪酬已与私营机构脱节。此外，鉴于私营机 构的薪酬管理方法已经改变不少，有些人士也关注到公务员现有的每年薪酬调整机制是 否仍然发挥原有的作用。近期讨论的重点，在于香港目前的公务员薪酬政策及制度是否 仍然切合时宜。有见及此，政府建议分两个阶段检讨现行的薪酬政策及制度，使之更配 合现今情况，并与其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趋一致，更精简和易 于管理，并且更灵活地达到职位、才干、薪酬相称的目标。 专责小组 1.3 三个谘询组织在二零零二年一月四日举行了联席会议，席上决定接受公务员事务局局长 的邀请，并成立专责小组执行上述任务。在向三个谘询组织的主席征询意见后，以我们 为成员的专责小组在一月初成立(成员名单载于附录I)。 1.4 我们在一月十日举行了第一次会议，讨论专责小组的职权范围(见附录II)、内务守则及 日后的会议日期，并决定委聘外间顾问，就几个发达国家的公务员薪酬结构及改革，收 集资料。至于香港方面，我们会根据本身的知识和经验，得出自己的意见。 检讨 1.5 经过投标竞争后，普华永道谘询有限公司获选进行为期四个月的顾问研究。顾问须就五 个国家(澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国)在管理公务员薪酬方面的最新发展，进 行分析，研究可能适用于香港的地方，其间须顾及香港公务员薪酬政策及制度的历史和 发展。研究范围如下： (a) 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬结构； (b) 以薪幅取代固定薪级的经验； (c) 薪酬调整制度和机制； (d) 推行表现为本奖励制度以激励员工的经验；以及 (e) 把薪酬管理工作精简及下放的经验。 中期报告 1.6 我们曾承诺，一俟有关初步研究结果的中期报告在四月下旬备妥，我们便会向三个谘询 组织汇报和征询有关各方，包括公务员团体的意见。在审议研究结果及考虑各方意见后 ，我们会在二零零二年七月，透过三个谘询组织向当局提交有关这项研究分析的报告， 然后在二零零二年下半年建议第二阶段检讨工作的范围、方法、考虑因素和时间表，以 及进行公务员与私营机构雇员薪酬比较研究的方法和时间。 1.7 专责小组考虑顾问研究后，己拟出初步研究结果和观察要点，载于以下各章。 第二章 香港公务员薪酬政策及制度的发展 (本章概述香港公务员薪酬政策及制度自二十世纪中叶以来的发展，特别?重与五个检讨 范畴有关的发展) 2.1 我们认为，首先回顾香港公务员薪酬政策及制度(特别是第一阶段检讨工作涵盖的五个范 畴)的发展，可为我们提供实际依据，与顾问研究所得有关五个国家最新发展的情况作比 较。 A. 薪酬政策、制度及结构 I. 政策及制度 2.2 据我们了解，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人 才，为市民提供高效率和具成效的服务。这个薪酬应是公务员本身及他们所服务的市民 都认为是公平的。在上述准则下，与私营机构薪酬大致相若的原则，是订定公务员薪酬 的一个重要因素。”[1] 这项政策声明包含两部分∶前半部说明薪酬政策的目标，后半部 则阐释厘定薪酬的原则。 目标 2.3 根据我们翻查所得，现行的薪酬政策目标可追溯至二十世纪六十年代中期。其后，政府 在一九六八年作出一项较详细的声明，重申同一概念。自此进行的多项公务员薪酬检讨 ，一再探讨并肯定这个目标。事实上，公务员薪酬政策目标——提供足够薪酬去吸引、挽 留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务——向来是无可置疑的。 原则 2.4 探讨过政策目标后，我们可以转谈厘定公务员薪酬的原则和制度自二十世纪中叶以来的 演变。 原则∶可与私营机构作合理比较 2.5 在二十世纪五十和六十年代，政府每隔几年便委任一个薪俸调查委员会，负责检讨公务 员的一般薪酬水平，以及个别职系的薪酬和结构。一九六五年的薪俸调查委员会建议， 厘定公务员薪酬时，应以“可与私营机构作合理比较”为原则。这项原则，其后获得一九 六八年薪俸调查委员会确认，并获政府接纳。当时政府作出一项详细声明，列出以下基 本原则∶ (a) 政府同意采用“公务员薪酬应与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比 较”的原则，作比较时应顾及双方在其他服务条件上的差别；以及 (b) 公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明 其他机构的雇员也有同样待遇。 2.6 比较薪酬，本身是一项复杂的工作。早在一九七一年，薪俸调查委员会的报告已指出： “政府工作之性质有时无可与私营机构比较者…在私营机构并无类似受纪律约束之人员， 而政府之政务主任有其独特之职务…在甚多方面，政府之职务与私营机构之工作亦有明显 之差别…政府需求继续性之服务并希望以年资薪级，职位之相当稳定，有良好之晋升机会 ，及有长俸制度等事项吸引其人员，而在私营机构之雇主心目中，此等条件不一定构成 重要因素。”[2] 2.7 一九七一年薪俸调查委员会注意到进行薪酬比较的实际困难，但仍赞成采用“可与私营机 构作合理比较”的原则。一九七一至七四年，政府接纳薪俸调查委员会按“职业类别”与私 营机构比较薪酬的建议。这个制度把公务员分为不同的职业类别，每一类别包含一系列 可在私营机构中找到相类的职位。政府其后进行了一连串的职业类别调查，但由于未能 在私营机构中找到相类职位，最终须放弃按职业类别比较薪酬的做法，改为按生活费用 数据调整公务员的薪酬。 2.8 由上文可见，与私营机构比较薪酬，涉及两大项工作： (a) 在私营机构中找出相类工作并评估相应的薪酬水平（薪酬水平评估）；以及 (b) 评估私营机构的一般薪酬变动，确保公务员的薪酬变动与私营机构普遍一致（ 薪酬趋势评估）。 一九七一年薪俸调查委员会建议按职业类别与私营机构比较薪酬，是执行(a)项工作的一 个(失败的)尝试。由此可见，这项工作十分复杂。在进一步了解政府一直如何进行这项 工作前，我们会按事件的发生次序，先简述(b)项工作。 薪酬趋势评估 2.9 一九七四年，政府决定进行一项私营机构薪酬趋势评估，确保公务员薪酬与私营机构大 致相若。首次薪酬趋势调查在同年进行。自此，薪酬趋势调查每年都进行一次。有关薪 酬调整制度及机制的演变，详载于本章C部。 薪酬水平评估 2.10 关于第2.8段提及的(a)项工作，在一九八六年，随?首长级加薪，其他公务员也提出了加 薪要求，当局于是决定进行一项薪酬水平调查。这项调查，在同年五月委聘顾问进行。 2.11 由于不少政府职位是私营机构没有类似的，当局决定不把公务员的工作与私营机构直接 配对，改为采用职位评值法（因素计分法），就是根据(a)知识和技能、(b)解决问题的 能力和(c)问责性这三项因素，把一个可以代表一组政府职位的典型职位与私营机构内一 组相类职位的典型职位作比较，然后计算每个职位的总分，再与该职位的薪金和整套薪 酬福利互相配对。至于附带福利，则主要按其对员工的最高估计数值计算。 2.12 一九八六年的薪酬水平调查结果显示，除第一标准薪级及首长级薪级第3和第4点外，公 务员的薪酬福利条件普遍比私营机构为佳。至于首长级薪级第4点以上的职级，则因为缺 乏资料而无从比较。一九八七年四月，政府原则上接纳了上述薪酬水平调查结果。 2.13 一九八八年，政府参照一九八六年的薪酬水平调查结果，改善了第一标准薪级公务员的 薪酬条件（薪金和规定工作时数）。 2.14 不过，高级公务员评议会及警察评议会的职方都拒绝接纳上文第2.12段概述的调查结果 。他们对一九八六年薪酬水平调查结果感到不满的地方，主要是调查方法，尤其是职位 和附带福利评值的方法存在缺点。具体来说，职方认为： (a) 调查方法太笼统，所依赖的统计数据有限。顾问的调查方法，只顾及知识及技 能、解决问题的能力和问责性这三个因素，不但流于主...
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